新时期江苏沿海港口管理体制改革
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作者: 董艳梅
通过分析江苏沿海港口管理体制改革的历史、现状及运行中存在的主要问题，借鉴国外港口建设的经验，提出江苏沿海港口管理体制改革的模式。
随着经济一体化和全球竞争的加剧，各个国家都在调整自己的对外开放格局，开始把开放的重点由沿河开发转向沿海开发。为适应国内外新形势，从2001年底开始，我国先后颁布实施了《港口法》、《行政许可法》等，对港口管理体制实施改革，随后江苏省及其下辖的市、县也开始探讨港口管理体制改革的新思路，先后成立了港口管理局，取得了一定成效。2008-2009年，国家连续出台了一系列沿海发展规划，对中国沿海版图进行了重新布局――“三大四小”格局，在新一轮规划中，作为四小之一的江苏沿海如何实现“以小博大”，实现与中国沿海港口和世界港口的无缝对接已是新时期摆在江苏沿海人民面前的新挑战，随之港口管理体制改革中的诸多问题就成为港口发展的瓶颈问题，亟待解决。
江苏沿海港口管理体制改革中存在的主要问题
江苏沿海各港口在省、市政府的直接领导积极探讨管理体制改革的新模式，取得了一定的成效，但目前仍然存在一些问题亟待解决：
“同质低效竞争”矛盾突出。主要表现为：①盲目、过剩投资，使得港口间货运结构趋同化。如连云港的罐河港区、大丰港区、射阳港区、响水港区都在规划中把散杂货和化工品运输作为自己的主要业务之一，这必然会造成区域局部供过于求的局面，进一步恶化了港口间的竞争。②由于江苏沿海港口间接腹地重叠现象严重，为了获取相对竞争优势，扩大市场份额，港口之间过分压低市场价格现象时有发生。
“诸侯割据”现象严重。截止2009年，江苏沿海3市虽然都建立了港口管理局，实行“一港一政，政企分开”和“规范市场，依法经营”的管理体制，但在港口运行中行政分割明显，区域之间缺乏应有的合作，各市县均从自身利益出发来发展港口，导致重复建设、恶性竞争和资源浪费等现象，从而削弱了江苏沿海港口群的竞争实力。
港口支线航线比重过高，缺乏具有国际竞争力的枢纽港。在江苏沿海的7大主要港口中，只有连云港港和大丰港属于国家一类口岸，且大丰港也才刚刚起步，其他港口规模较小，不能与周边省份港口相抗衡，竞争实力薄弱。
国外港口建设经验
共同组建港口群组织，避免恶性竞争。美国、日本、西欧等国家虽然已经形成了比较成熟的市场经济，但在港口管理上政府并没有把它完全交给市场，而是从港口群的整体利益出发对港口进行宏观管理，以达到利益协调，防止市场失灵的目的。如美国的纽约―新泽西港口在成立港务局之前冲突不断，恶性竞争影响港口的发展，1921年两州政府协商共同组建跨越洲际的联合港务局即纽约―新泽西港务局来共同管理两港事物，港口群建设不依赖州政府，也不增加纳税人负担，实行自主经营、自负盈亏的发展模式，从而促进了港口群的发展。欧洲现有大小港口1200多个，分别属于20个海洋国家，为了适应新的形势，规范港口行为，形成有秩序的竞争，欧盟于1993年成立欧洲海港组织(ESPO)，来协调管理整个欧洲地区的海港，提高港口群的整体竞争力。日本东京湾港口群位于本州岛南部海湾,南北长80 km,东西宽20~30 km，湾内有东京港、千叶港、川崎港、横滨港、木更津港和横须贺港六大港口,其中有3个港口位居世界前十名之列，在这样相对狭小的范围内集中了这样的港口，不但没有形成恶性竞争，反而取得了良好的业绩增长，原因之一就在于日本的运输省掌握港口群规划协调的最终权利，确保国家利益，避免港口之间的恶性竞争，而港口的基本管理权下放到地方的港口管理机构。这就证明了港口群的发展是可以共赢的。
政企分开、依法办事。在港口群的运作过程中，涉及港口发展的基础性工作都由上级部门负责，这些包括港口的规划、基础设施中的公益性和基础性设施及港口群的安全等。如日本由运输省掌握港口群规划协调的最终权利、纽约――新泽西港务局负责港口码头建设和维护、公共基础设施的建造和维护、信息系统建设以及港口安全等。对于那些通过市场机制能够更好解决的问题则交给市场，并且严格限制上级管理部门的行为，防止干预企业正常的行为，保持竞争活力。为确保该制度得到良好贯彻执行，许多国家都有相关法律和法规来明确和维护这种运行。如日本通过制定港口法达到这一目的，欧洲海港组织也用法律的形势来确保海港群内港口的总体利益。
管理注重港口群整体的重要性。由于港口群内的港口相对距离较近，最容易发生竞争，同时又容易通过协调，实现合作共赢和1+1>2的效果。世界先进港口群在对港口的管理过程一般都遵循港口发展规律，没有让各个港口各自为政，完全自我运行，而是注重抓住港口之间利益协调的关键点――港口群，做到既实现了管理又保持了活力。如日本东京湾港口群在运输省的协调下，各港口共同揽货，整体宣传，以提高整体知名度，促进港口群的发展，同国外港口竞争。
地主港模式效果凸显。自20世纪80年代以来，世界许多港口城市陆续重构各自的港口管理体制，经过近30年的实践，约有100多个世界主要港口逐渐采用地主港模式作为自己港口的管理基本框架，并获得了成功。如美国的洛杉矶、纽约―新泽西、新奥尔良等34个港口，德国的国有港，荷兰、比利时、瑞典、芬兰、丹麦、德国的租赁港、俄罗斯和东欧国家的港口以及日本的埠头公社码头等都属于地主港模式。“地主港”模式，就是政府通过规划界定港口的区域范围，委托港口管理机构代表国家拥有港区及后方一定范围土地、岸线和基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把码头租赁给港口企业经营，实行产权和经营权的分离。政府收取岸线、土地等公用基础设施的出租费用，用于港口基础设施的滚动发展，而码头的上部设施，如库场、机械、设备等经营性设施则由经营人自己建设、维护、管理和使用。近年来，地主港模式被世界银行评定为向世界港口推荐的主要模式。
江苏沿海港口管理体制改革的政策措施
综观国内外港口发展历史，港口群的管理制度都是一个逐步完善的过程。在这一过程中，管理模式的改革至关重要。
1、打破行政区划的束缚，成立以江苏沿海港口群为基本单位的部门
江苏沿海各港口虽然同属于江苏省港口局管理，但下辖三市港口发展规划均由三市港口管理局负责拟定编制，必然导致各市会从自身利益最大化出发去制定港口发展规划，造成诸侯割据，导致港口之间重复建设、恶性竞争和资源浪费等现象。而港口群是宏观管理和市场机制相结合的关键，处理好后，可以避免因管理权限下放过多导致的各自为政，也可以避免因管理过严导致的没有活力，是港口之间合作共赢的枢纽。江苏沿海港口群管理部门成员可由江苏省港口管理局、下属各港口管理部门以及相关港口专家、管理、技术人员组成。该管理部门可以通过议会的形势来协调各个港口之间的利益；共同揽货、整体宣传，以提高江苏沿海港口知名度；负责本港口群的规划、信息平台建设、港口安全、整体宣传等事务。
2、用法律形式确保各层管理部门职责
江苏省港口管理局负责各江苏省沿海港口群规划的审批和江苏沿海港口群与其他港口群利益的协调；江苏沿海港口群管理部门则从港口群的整体利益出发，充分利用海岸资源，实现港口之间的科学组合，构建结构合理、组织科学，既能合理利用资源、实现港口功能，又能防止重复建设的恶性竞争，同时通过对港口群的统一规划还可以实现沿海港口与内陆腹地物流的有效对接，从而可提升与江苏沿海港口相关联的整个物流体系运转的效率；各港口管理部门负责本港口的基础设施维护、安全、不同企业之间合作和竞争秩序的维护等日常工作事务。此外，港口管理机构应被禁止妨碍和干涉私营企业的业务活动，不允许经营和私营企业相竞争的业务，港口管理机构应被禁止在设施利用、港口经营管理等方面对任意一方给予歧视待遇，政府可以通过法律、财税等手段对港口经营企业进行宏观指导和调控。当然，不同层级的管理部门的权利和职责范围界定，还需要通过法律来体现和维护，并保证其正常运行，但目前江苏沿海港口管理相关法律、法规几乎还是一片空白，亟待解决。
3、港口运行可尝试采用“地主港”模式
目前，随着江苏沿海发展战略上升为国家战略，其港口建设备受关注，但港口建设的资金问题却成为其发展的瓶颈，与此同时政企分开的企业制度改革虽已开始实施，但政企不分的弊端依然存在，而国际通行的“地主港”模式既可解决港口建设资金来源不足问题，同时又可兼顾政府和企业的利益。为此，建议江苏沿海港口可由江苏沿海港口管理机构统一代表国家拥有港区及后方一定范围土地、岸线和基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把码头租赁给港口企业经营，实行产权和经营权的分离。政府收取岸线、土地等公用基础设施的出租费用，用于港口基础设施的滚动发展，而码头的上部设施，如库场、机械、设备等经营性设施则由经营人自己建设、维护、管理和使用。这样，一方面政府可减轻财政负担，集中精力搞好规划、实施港口法规和保证安全等行为，避免以市、县为单位的“诸侯割据”现象的发生，另一方面，可以充分利用政府和市场的优势，通过市场整合、优化，提高港口资源的使用效率，减少重复投资，同时可以使港口实现规模经济效益，达到“以小博大”的目的。
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