三峡库区小型船舶安全管理对策
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作者: 黄建明
自三峡工程2003年蓄水以来，三峡库区渔船、农用船、小型货船迅猛发展。这类船舶体积小、功率低、设施简陋，船员文化水平低、素质相对较差，属于《中华人民共和国小型船舶安全检查规定》中“小型船舶”的范畴。它们虽然活跃了水运市场，但因其安全系数低，航行中险象环生，事故频发，是影响三峡库区水上安全形势稳定的重要因素，成为水上交通安全管理的重点和难点。
三峡库区小型船舶的特点
船体质量差、硬件设施不齐，难以达到适航要求。三峡蓄水，大量沿江农民举全家移民款之财力，打船从事货运或捕鱼，水中“捞食”搞“自谋职业”。但近年来，受船舶大型化的影响，水运价格一直不高，加之沿江高速公路逐段通车，小型货船效益不好。渔船也因为库区水流变缓，水深增加和每年3个月的禁渔期，渔业收入大不如前。收入直接影响这些小船的安全投入，船舶无证航行，甚至连救生、灯光信号等重要设备都欠缺时仍从事货运或捕鱼。
船员业务素质低下，安全意识淡薄，难以适任。小型船舶的船员文化水平偏低，多数未受过水上专业知识培训，完全靠自小生活在江边的感性认识行船，冒险航行。对防雾、防风浪安全知识掌握不够，难于应对恶劣气候条件下的安全操作。
船舶流动性强，多在异地营运作业。三峡蓄水，特别是175米蓄水后，长江重庆段的二级航道里程达到了600多公里，江深水阔、航道条件大为改善，急流险滩消失，消除了小型船舶因动力不足航行区域受限制的因素。特别是《长江三峡库区船舶定线制规定》的成功实施，规范了航路，统一了航法，奠定了安全、有序、畅通的基础，增强了船员安全的心理优势，小型船舶航行区域得以大幅拓展，如在万州、云阳一带，活跃着许多重庆潼南和湖北枝城的渔船，同时还有多艘湖南安乡港籍的小货船在库区从事短途货运。这些小船远距离流动，是自然航段时未有的。
小型船舶违法载客，难以遏制。三峡库区崇山峻岭，山高路陡，加之沿江公路复建缓慢，群众出行仍以乘船为主要交通方式。因客船、渡船班次局限，为农用船、渔船载客提供了机会，尤其是夜间渡船收渡后更是活动频繁。这些违法行为点多、线长、面广，管理部门很难有效杜绝。同时，长江干线和支流水域由两家海事机构分而治之，小型船舶常常与海事人员玩“猫和老鼠”的游戏，增加了管理的难度。
渔船占据航道作业，扰乱通航秩序，难以规范。库区航标多数移至岸上，渔民设网处几乎全是通航水域。而支流水域渔网占据航道的现象更为突出，严重影响通航安全，仅2010年，长江支流澎溪河内就发生9次货船航行中挂破鱼网的纠纷。这种在航道内捕鱼行为的规制，《重庆市水上交通安全管理条例》第五章第二十六条规定：“渔船在通航水域内进行捕捞作业，不得妨碍过往船舶航行安全”，但没有对应的处罚规定。管理中很难界定捕捞作业是否航行安全。
渔船夜间作业，灯光信号不规范，安全隐患突出。相关法律法规也未明文禁止渔船夜间作业，禁止渔船夜间作业于法无据，难以规范，十分危险。
三峡库区小型船舶安全管理现状
乡(镇)政府水上安全管理职责难以落实到位。一是水上交通安全管理经费、人员难以落实，船管员经常身兼数职，而不是专职的水上安全管理，工作开展在时间上没有保障，难以履行《中华人民共和国内河交通安全管理条例》（以下简称《内安条例》）规定的职责，达不到立法所追求的目标。二是乡(镇)政府安全管理缺乏有效手段。船舶年检、审批发证、船员培训考试，均由职能部门开展，乡（镇）政府常常无从插手。再说，乡(镇)政府多无执法船艇，执法活动大多是“两腿办案”，发现违法船舶只能“望船兴叹”，“执法者跑不赢违法船舶”是经常的，工作主动性难以发挥。三是乡(镇)政府没有安全管理的具体工作规定和要求。工作常“以成败论英雄”，由于优劣无评判具体标准，无法量化与考核，无压力便动力不足。四是乡(镇)政府缺乏稳定的安监队伍。自安全问责制施行以来，安全工作成了乡(镇)工作的难点，分管领导多是短期制，多是一年一换，轮流分管，安监办工作人员流动性也很强，刚熟悉业务就可能另谋高就。业务不熟直接导致工作质量打折扣，影响乡镇船舶安全管理。
部门各自为政，管理力量单薄。负有水上安全管理职责有安监、交通、海事、港航和渔政等部门，各部门各自按照工作权限开展工作，没有形成合力。如云阳县渔管站在编人员6名，1艘工作艇，却肩负着全县“一江四河”共231公里水域（135米水位）的517艘渔船安全管理职责，安全管理只是、也只能是停留在渔船审批、检验发证这个层次上，只重视事前许可、审批，对于大量细致而琐碎的事后监督无暇顾及，无法体现“谁发证，谁管理”的安全管理模式。
以强制手段规范库区小型船舶易影响稳定。小型船舶业主多是库区移民，他们以船为家，生活来源全部来源于船上，强制管理容易影响稳定问题。由于依法行政除了理解为依据明文规定行政外，还包括依法所蕴涵的道德精神和理性行政。水上安全执法中仅尊重和维护船方的法定权利是不够的，还须维护相对人应享有的权利，如生存权，应该给相对人维持其基本生活的财物。《内安条例》虽赋予海事机构“强制卸载、拆除动力装置、暂扣船舶、没收船舶”等强制措施，但若对移民船主这一特殊群体采取这种强制手段，切断其生活来源，突破其生存底线，容易激化社会矛盾，牵动移民稳定政策这根敏感神经。安全和稳定须兼顾才行。强制手段规范小型船舶，这既不是《内安条例》的立法目标，也有悖于中央提出的构建和谐社会的重大举措。如2009年8月12日，海事执法人员在龙洞水域对“三无”船舶“湘安乡货0374”轮采取强制手段拆解船舶动力时，女船主欲以跳河自尽“软对抗”，强制措施难以实施。
小型船舶源头管理不到位。如前所述，许多小型船舶异地营运，船籍港政府和海事部门不了解其安全生产情况，无法对他们进行安全教育和管理，许多有效的综合治理手段也用不上，源头管理脱节。
三峡库区小型船舶安全管理对策
1、政府加大投入，搞好公共安全服务
当前，乡(镇)政府工作任务己发生了历史性变化，取消了农业税村提留、乡统筹，为乡(镇)政府职能转变创造了必要条件，可以更好地开展水上安全管理工作。
落实乡(镇)管船机构的责任。“基础不牢，地动山摇”，夯实基层和基层工作，是安全生产的治本之策。乡(镇)处在安全生产的最前沿，是薄弱环节。地方政府应确保管船机构、责任、人员、经费和监管工作“五落实”，强化安监办职能，稳定、充实乡(镇)安全专管协管队伍。
加大安全投入，提高执法水平。要为安监人员配备必要的执法装备，如乡(镇)政府的执法船艇、摄相机和高频电话等设施，避免“巧妇难为无米之炊”的尴尬；二是重新核定管理机构的人员编制，特别是渔政和渡管部门，以适应新形势下人民对安全工作的期望；三是保障安全管理工作的经费；四是给予安监人员的一定的绩效工资奖励，提高这些高风险岗位工作人员的积极性。
重点扶持渔民。鉴于渔船违法载客和在航道内下网作业的原因是渔民收入不高，在禁渔期更是无分文收入，无生活来源，政府应着手来解决渔民的困境，采取让专业渔民吃低保，或为其创造其它就业机会，而不是让其在河中找饭吃，为其寻找生活来源。
为库区以船为家的移民创业发展提供帮助。以重庆为例，在2010年就己完成了移民搬迁安置任务，但这并不意味着三峡移民己经大功告成，市政府虽己把库区工作重点由注重搬迁安置向安稳致富转移，通过劳务输出“外输”和市内产业合作、定向吸收移民“内安”等途径来破解库区富余劳动力转移和就业难两大难题，但力度还须加大，小型船舶船民可以解决生活出路。
2、强化安全责任，落实安全生产责任制和问责制
要坚持“依法治安”，用法律来约束规范各级政府、企业、从业人员和全社会的安全行为，改变安全生产监管监察执法工作存在着“理不直、气不壮、腰不硬、刀不快”的状况。要在管理部门树立“不作为就是违法”、“不严格执法就是违法”的思想观念，严格执行《安全生产法》，实现水上安全形势稳定。
3、强化全民安全意识，落实安全生产主体责任
要加强宣传教育工作，普及安全常识，强化公民的自我保护意识。教育企业业主时刻把人民生命财产安全放在首位，落实"安全第一、预防为主"的安全生产方针，树立“不伤害自己、不伤害别人、不被别人伤害”的安全生产观念，真正做到警钟长鸣，居安思危，言危思进，常抓不懈。
4、建立和实施联动打击的长效管理机制
为解决各部门单打独斗的局面，整合人力、物力、财力和监管手段等资源，建立区（县）水上交通安全综合执法机构，形成小型船舶违法打击联动机制，对小型船舶违法行为形成高压态势，巩固和完善“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众监督参与、社会广泛支持”的安全生产责任体系，使广大从业人员安全意识得到明显提高，社会“关注安全，关爱生命”的氛围明显得到加强，违法载客行为得到有效遏止，努力实现水上交通安全形势持续稳定。
建立基础资料库。由乡(镇)政府牵头，部门配合，对小型船舶进行摸底建档，保持对船舶有关资料的动态掌握。
建立安全信息采集网络。区（县）政府建立群众监督网络，落实群众报告或举报途径，畅通社会监督渠道，推行举报有奖制度。
建立和完善监管机制。建立职能部门向当地区区（县）政府汇报机制，汇报辖区小型船舶存在的安全隐患，提出安全管理建议，积极推进“区（县）政府统一领导，渔政、乡(镇)政府管理为重点，海事机构依法监管为保障，公安、运政等各相关部门配合”联动机制的构建和实施。
开展分析研究。区（县）政府针对本辖区小型船舶的安全状况进行分析、研究，制定有针对性的监管措施。
实施重点检查和定期联合检查。乡(镇)政府加大日常安全管理工作，在春运、节假日、赶集日等重要时段，相关职能部门参与的联动检查机制。
推行联动打击执行情况通报与评估机制。区（县）政府组织乡(镇)政府和职能部门定期对小型船舶安全管理情况进行总结、评估，提出整改意见和措施，提高工作针对性。(作者单位：重庆云阳海事处)
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