浅析土地储备与城市规划下的良性互动机制

来源:用户上传      作者:

　　摘 要:结合当前市场经济，目前我国土地使用制度的革新方向已经由有偿使用阶段逐步演进为土地运营阶段。所以对于政府来说，就要保障使国有土地的资本资产保值，加强城市规划与土地储备两个方面的强化，从而为国家土地资产变现提供有利实施基础与创设条件。由此可见，土地储备和城市规划在当前来说，仍然是个值得思考的现实问题。而本文就这一问题，提出了构建储备规划和相应的计划编制，阐明了土地储备规划在土地储备与城市规划条件下推动性作用。
　　关键词:土地储备 城市规划 储备规划 互动机制
　　 随着当前国内市场计划经济体制的逐步成熟与完善，土地的合理使用体制革新方向也由有偿使用阶段迈入到了运营土地层面上，进而此时需要的是逐步适应着这种演化过程。而对于运营土的目标能否予以实现，关键还应当需要政府建立出、营造出一个公开、公平、公正土地市场规划氛围。具体以不断优化城市资源为前提，去促进城市健康、良性的实现可持续发展。由此，作为土地使用权临时管理的土地储备机构应运而生。而从当前看，政府要促进国有土地资产保值、增值及变现，城市规划和土地储备是两个重要手段和前提，前者侧重为土地资产变现提供基础、创造条件，后者为土地资产变现提供平台，两者须协调配合，进行良性互动，才能有效促进城市的可持续发展。
　　一、土地储备和城市规划互动存在两个主要问题
　　 （一）土地储备缺乏城市规划的有效引导
　　从目前来看，国内半数城市以上，都对土地储备标的时这一块存在严重性质问题，较为盲目。主要是：第一土地储备和当前城市经济发展战略建设不目标的协调性差，与市场发展方向有悖。近些年来，伴随我国经济的迅猛发展，其相应规划单位受到了诸多开发商与占地单位等的多方面的要求，随着时间的不断推移，这种压力也就日益明显、加大，导致了我国城市规划为了能够实现提高更多的经济效益，重现出更多的有利局面，也就是去奔着这种目标前进，逐渐障碍重重，本身地位而占据被动，往往政府土地储备和城市规划的方向，两相并不能达到协调统一、方向一致。第二是当前我国的土地储备机构存在很多的营利为目的的商业化用地。这说明了当前城市规划用地种类不明确，对公用与经营用地的定义界定不明确，导致其土地储备的涵义不能理解，更别说用地类别、用途等的明确划分了。如，除商业、住宅、办公用地外，一些具备经营性用地潜质的地类，如，加油站、社区中心、农贸市场甚至物流用地都没有能实现充分储备，土地储备的结构较为单一。
　　 （二）城市规划缺乏用地市场需求分析问题
　　可以说，在当前的城市规划机制中，还是存在着国家计划经济发展体制的深刻烙印，规划编制负责人往往对时尚项目的需求分析力度往往还不够，缺乏前瞻性。主要体现为在当前的市场用地建设开发时，存在人员参与紧张的情况，即土地市场、物业市场以及城市开发相关的咨询人员的参与程度往往上不去，存在制约与局限性进一步加大。首先，对于城市规划的制定内容，往往指考虑到了城市规划体制下的刚性原则，但是对于市场节奏的把握以及相关需求还是不能够牢牢把握得住，因此在当前看来，这种规划的实质分析受理情况已经逐渐超出了相关人员的工作范畴。第二，是当前的投资主体不单只是政府个体本身，还要依赖于社会资本的推动，但是这样也势必会导致项目规划的弹性加大。由此可见，这些客观因素的必然存在，也势必会使用地的项目规划逐步和市场趋势要求产生偏离，逐步与市场脱节，项目也就难以实施。所以，要以市场为主要导向是关键。
　　二、城市规划下的良性土地储备计划
　　土地储备计划是为协调于城市规划而设立构建而成的一种计划体制，它结合了土地规划、城市当前阶段的建设发展目标计划，以及包括各县、各区之间的年度城建规划，并且这些发展建设计划都是针对于当前市场的节奏变化，以及相应需求而展开的可行性、可研究性的统筹编制。由此可以看出，城市规划下的良性土地储备计划能够平衡土地开发与用地建设在各个阶段、环节中所涉及到的诸多复杂利益的划分；同时它能够清晰划分计划和经济的内在关系，对城市用地建设与开发的具体地域性用地，提出了“定位、定性、定向、定量”的明确需求，具备的操作性质很强，是可以为土地储备年度实施计划提供主要参考衡量依据的，其具体有利影响互动机制作用如下：
　　 （一）有效弥补现有土地出让计划的不足
　　 目前的土地出让计划只是对出让用地总量的控制，而没有在空间上定位，以及对土地使用条件进行规划限制，难以落实到具体地块，使得当前出让计划几乎变为一种数字游戏，从而严重影响了计划的执行力度，没有应有的控制作用和约束力度。在城市土地管理日益由资源向资产管理转变的背景下，土地出让计划已不能适应这一要求，必须建立全新的城市土地利用计划体系，这一体系应当强调土地资产管理，应当符合当前城市土地利用管理的特点，并与城市规划相衔接。土地储备计划能有效弥补当前土地利用计划的不足，为土地精细化管理奠定基础。
　　 （二）促进城市建设资金实现良性循环
　　 土地储备制度建立后，城市建设逐步集中体现在两个方面，一方面是公益性基础设施建设，另一方面就是经营性用地前期整理开发并出让的土地储备过程。前者是政府巨量资金的投入，后者是土地资产变现后政府收益的回笼。政府公益性基础设施建设投入，必将改善设施延伸区域的环境，带来土地升值，将这些即将升值的土地预先纳入政府储备，由土地储备机构制定储备计划，进行整理、养地，再适时出让，是实现城市建设资金良性循环的关键。
　　 （三）土地与规划部门互动反馈的直接源头提供了便利渠道
　　土地储备计划能够有效为部门之间的反馈机制的形成，起到推动性的促进作用，同时提供了相关有利渠道。第一，土地储备部门在开始设计、制定储备计划的前期阶段，应当和城市规划部门的进行沟通、交流，了解双方各自的交换建议，并派设专门人员去进行相应的土地规划审批工作程序的相关部署、安排，有效形成对接。第二，为了能够使计划实施起来发挥效用，土地储备部门应当结合项目的前提投资能力，以及市场的趋势要求，抓取有利信息和规划部门进行协调、沟通，促进意见统一，最后达成一致，从而便于未来在继续做出合理化结构安排调整，利于项目有序实施。由此可见，加强规划确实对城市用地以及开发带来重要的导向作用，而储备计划就是城市规划活动实施的有效载体。也就是说，它能够使相关实施活动的实施，更为适应当前的瞬息万变的市场节奏。
　　三、结语
　　总之，在面对二十一世纪一切经济、科学技术都在迅猛发展的今天，人们在实现全球化经济高速发展的同时，人们自身也相应付出了惨重的代价。为此，如何能够促进实现都市化的用地空间的理性发展、成长，已经成为了当前城市化建设问题的主要研究话题。而通过构建土地储备与城市规划互动的相关体制，加以政府的积极有效引导，推动城市化规划相关措施的有利实施，从而在一定程度上去一直这种无序蔓延的“建设”行为，我国才能实现合理科学用地和掌握用地完善配套，促使地域性用地统筹的衡量标准能够得到实质提升，其相生态成本与社会成本能够满足于国家城市化建设的相关需求与需要。
　　
　　参考文献：
　　[1]於忠祥,李学明,崔莉. 论城市土地储备制度[J]. 安徽农业大学学报(社会科学版), 2004,(01) .
　　[2]杜宾宾. 对我国城市土地储备制度的几点思考[J]. 北方经济, 2006,(06) .
　　[3]朱彦刚,胡石元,张奇,等. 城市经营与土地储备的耦合研究[J]. 国土资源科技管理, 2007,(06) .
　　[4]郭玉华,郭世珠,胡丽华. 土地储备制度中的问题与对策[J]. 中国土地, 2004,(11) .

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-579811.htm