养老保障筹资模式困境分析及优化对策
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作者: 丁 洁
【摘要】 我国最初的养老保障制度采取现收现付的社会统筹模式,由于我国老龄化的加剧以及养老金压力,我国于90年代初期开始进行改革。1993年之后,为适应我国社会经济转型,我国在此基础上确立了“多层次‘统账结合’”的社保制度目标。1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,“统账结合”的养老保险制度正式建立。相比社会统筹制度,实行个人账户制度对个人缴费更具吸引力。
【关键词】 养老保障;模式;困境分析
一、养老保障筹资模式发展历程
养老保障“统账结合”模式是我国的首创,其初衷是借鉴国际经验,缓解我国即将到来的老龄化危机。社会统筹与个人账户“简单相加”的“统账结合”模式与我国的二元社会结构发生冲突。随着经济社会的发展,统账结合模式在养老保障领域的弊端日益显现,因此改革现行的统账结合模式势在必行。
二、统账结合模式产生的现实困境
我国的养老保险制度在建立社会统筹与个人账户结合的过程中,没有形成与之相配套的市场运行机制,也未充分估计庞大的转制成本,从统账结合模式实施的13年来看,其并未达到理想的效果,甚至还产生了现实亟待解决的问题:
1.统账结合的养老保障模式缺乏激励效应,个人账户问题突出。我国首创的统账结合模式虽然是在吸取两种制度优点的基础上建立的,又同时必须面对二者存在的弊端。一方面现行养老保险在社会统筹部分缺乏激励效应,“无票乘车”现象突出,易引发养老保险领域内的道德风险问题;另一方面个人账户也没有充分体现制度预期的激励效应。目前我国基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%,2005年以来的加权通货膨胀率却为2.22%,即养老保险基金不仅没能实现保值增值,反而处于缩水状态。此外,从2001年开始的个人账户做实工作也出现了矛盾困境,以辽宁为例,一方面中央政府每年要补贴十几个亿填补当期统筹支付的缺口,另一方面辽宁省个人账户资金到2008年底累计已达到500亿,基金的保值增值压力巨大。做实个人账户是现行养老保障制度的内在要求,如果个人账户不能彻底做实,统账结合模式最终将会流于形式。
2.“统账结合”的养老保障制度便携性较差,易造成制度的碎片化。我国自实施“统账结合”模式的养老保险以来,由于缺乏对实际二元社会经济结构的探索,造成对部分群体的实际需求估量不足,致使制度的缺陷很快暴露。以农民工为例,2002年以来,农民工输入省市每年都有大量退保现象,截至2009年底农民工参加养老保险的仅有11.5%。农民工的理性选择揭示了现行养老保障统账结合模式运行的不合理之处:一方面“统账结合”模式要求缴费年限较高,不符合农民工流动性及季节性工作的特点,而且频繁流动易造成个人账户基金较少,不能实质性地满足未来养老的需要;另一方面国家规定2010年起不能退保,但并未设立相应的城乡和异地转移接续制度,农民工“交不满,带不走”的社保现状导致许多地方政府开始制定小制度来增加养老保险覆盖率,造成了中国养老保障制度的碎片化倾向,偏离了统账结合模式的初衷。
3.“统账结合”的养老保障制度统筹层次较低,责任主体不明确。我国在养老保障方面情况较复杂,虽然部分地区开始实现省级统筹,但筹资模式还未实现省级统筹,即无论是在城市还是农村,它的管理因地各异。这样一方面制度的不清晰使机会主义增加,造成养老保障资金管理不善;另一方面制度的责任主体不明确,也造成养老保障制度在整合和发展中由于利益不均衡而阻力重重。
三、优化现行养老保障“统账结合”模式的对策
针对养老保障领域“统账结合”模式产生的一系列现实问题,如果仅以政策“打补丁”的方式来解决,将不利于我国2020年全覆盖目标的实现。因此,优化现行的养老保障统账结合模式应从以下两方面努力:
1.增加制度收入,优化基金管理。现行的“统账结合”养老保障制度在注重具体制度的改革创新时,忽略了制度良性运转的条件,稳态的养老保障制度首先应该增加制度的收入,才能确保制度的有效运转。“统账结合”模式的养老保障制度:一要扩大覆盖率,尽快实现应保尽保;二要优化养老基金的账户投资管理,确保个人账户的保值增值。此外还要逐渐形成多元化稳定的养老保障筹资渠道,以实现养老保障制度的良性健康运行。
2.明确主体责任,升级制度结构。在“统账结合”的养老保障模式中,主体责任划分不清是制度改革方向模糊的深层原因,应当秉持政府主导的发展思路,合理界定政府、企业、社会成员的责任,充分发挥市场机制的作用,做实个人账户,使现行的“统账结合”模式发展为国民年金制度+帐户式养老保障制度,即建立覆盖城乡居民、保障基本生活的国民年金制度,并在此基础上建立养老保险个人账户,除工薪劳动者强制缴纳外,其他人员自愿缴纳,并可以自由转移,从而实现基本养老保障的全国统筹。
参考文献
[1]何文炯.社会保险需要把握“两个适度”.中国社会保障.2008(11)
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