实行食品安全协同监管提升政府综合监管水平
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作者: 方宁
近年来，由于食品安全问题频发。食品安全日益成为公众关注的焦点话题。在目前“分段监管为主，品种监管为辅”的监管体制下，加强跨条线、跨部门、跨地区的协同监管成为转变监管方式、提高监管实效的迫切要求。因此，实行食品安全协同监管，发挥各条线、各部门和各地区的监管优势，尽快解决食品安全监管中联动、衔接不够等问题，以形成综合监管合力，提高监管水平已成为当前亟待研究和解决的课题。
一、当前我国食品安全监管体系存在的主要问题
我国的食品监管体系是在计划经济体制基础上逐步发展形成的，目前主要以单一条线、部门、地区监管为主，缺乏相互协作监管，影响了食品安全监管整体效能的发挥，主要表现在以下四个方面：
(一)食品安全监管地区协调不够
食品安全监管涉及从农田到餐桌的全过程，从生产基地、产地市场、批发市场到集贸市场的各个环节。随着商品经济大发展，社会化大生产带来大流通的新格局，食品安全监管呈现出跨地区的特点。但在实际监管工作中，地区间往往缺乏协作和联系，对区域间或异地出现的新问题难以做出及时有效的反应。如近年来发生多起影响较大的食品安全事件，往往都波及多个地区，造成一系列连锁反应，暴露出地区间食品安全协同监管体系不完善的问题，监管部门的社会公信力受到了极大影响。
(二)食品安全监管部门联动不够
食品安全监管工作范围较广，涉及农业、工商、质监、卫生、食品药品监督等多部门。《食品安全法》虽然对各部门的职责加以规定，也强调要加强协调配合，但部门间仍存在以各自利益为主，不考虑全局和长远要求的问题，甚至在各自利益面前忽视了整治规范食品市场的共同目标，难以做到齐抓共管。
(三)食品安全监管条线衔接不够
在各监管部门内部也不同程度存在衔接不够的问题，难以对食品市场实行全过程、全方位的动态监管。以工商系统为例，一方面食品安全监管力量相对薄弱，专项检查和市场巡查等落实不到位；另一方面，涉及市场、消保、监管、商标广告及公平交易等多个条线，事权划分不合理，责任不明、职能交叉、衔接不畅等问题不同程度地存在，形不成整体合力，难以做到无缝衔接。
(四)食品安全监管信息对称不够
目前工商、卫生、质监等相关部门均建立了自己的监管信息平台，但未形成一个跨部门、跨地区乃至全国统一的食品安全监管平台，部门间没有相互联通，缺乏监管信息交流和共享制度，致使食品安全监管信息不透明、不统一，也使消费者的知情权、参与权受到影响。
二、构建更加完善的食品安全协同监管体系
加强食品安全协同监管是践行科学监管理念的客观需要。当前，食品安全监管的水平和市场规范程度与政府的要求、百姓的期待还存在较大差距。为此，加强协同监管，使监管手段方式同步并互为补充和完善，是食品安全监管面临的一项重要而紧迫的任务。
(一)增强食品安全协同监管的意识
食品行业产业链条长、环节多，监管力量分散，必须形成监管合力，监管部门要变被动监管为主动监管，进一步增强工作责任感，积极有效地破解食品安全监管难题。
1、增强条线协同监管意识，从传统的统治型管理向协同型管理转变。食品监督管理系统是一个开放的大系统。系统监督管理执法功能的发挥，不仅受本系统内部诸多因素的影响，而且要受到系统外部社会大环境和相关部门各种因素的影响。为确保“目标明确、任务清晰、措施具体、责任到人、监管到位”，最终建立起政府、市场和社会共同治理的食品安全监管体制，各业务条线应增强主动协同的公共服务意识，密切合作，切实承担食品安全综合协调职责，推动食品安全协同监管与综合执法，形成监管合力，提高行政执法效能，加大对违法行为的打击力度，真正确保公共食品安全，逐步实现食品安全综合协调工作的规范化、标准化、科学化、常态化，努力形成一支工作高效、执法严明的监管队伍。
2、增强部门协同监管意识，从部门的“单打一”向多部门的综合治理转变。食品安全监管执法工作，既离不开各部门之间的横向沟通，也离不开地方政府的大力支持。我国目前实行的在各级人民政府统一领导下，由各监管部门按照职责分工进行分段监督管理的食品监管体制，需要各监管部门充分发挥各自资源、信息和技术优势，相互取长补短，在整个运转体系中，按照“依法行政、协调高效、权责一致、问责明晰”的要求，既分工负责、各管一段、各司其职，又加强协作，做到协调联动、整合互补、同步高效，共同构建安全高效的食品市场监管机制。
3、增强社会协同监管意识，从体制内分权向体制外分权转变。当前，生产加工和流通领域的食品安全形势仍然严峻，食品安全监管工作还面临许多新任务、新要求和新问题，必须破除旧的思维定式。更新观念，在政府对食品安全工作负总责的前提下，更多地发挥生产经销企业以及全社会的力量。真正将“地方政府负总责，一把手负全责，企业负首责”的“三个责任”落到实处。
(二)建立健全协同监管的法规规章
解决食品安全问题，根本上要靠法治。现有的食品安全监管法律法规存在相互矛盾的内容，给食品安全执法带来了诸多困难。
1、《食品安全法》、国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》对食品安全监管部门的职能要求已经明确，但相关法规难以对各监管环节的具体事务作出详细规定，需要进一步细化和充实。特别是采用立法形式对监管机构的权力、职责进行明确规定，制定体系内部各层次的管理规范，使每个子系统的职责更加明确，确保工作更加标准化。
2、在现行法律法规和新“三定”方案的基础上，要针对涉及多环节、跨部门监管的多个领域，面对不断出现的食品安全危机，出台临时规章或条例，以法规形式对食品、饲料等关系公众健康的产品，强制实行从生产、加工到流通等各阶段的溯源制度，并完善食品监管条款，强化食品监管力度，对一些新出现的问题要明确执法主体和责任，切实做到各司其职，齐抓共管。
(三)建立完善协同监管的制度体系
食品安全协同监管要靠一套完善有效的机制、制度来管理和约束。因此，亟待建立健全地区和部门的食品安全监管联席议事机制，食品安全信息通报、发布机制，重大食品安全事故应急处置机制，食品安全重点监测、评估及预警机制等综合协调制度，以保障食品监管工作顺利进行。
1、建立食品安全联席议事机制。由政府召集、各组成部门共同参加，定期召开联席会、座谈会，加强业务协调，及时通报工作情况和案件处理结果，共同研究日常管理的重点难点问题，依法开展联合执法行动。具体包括定期或不定期地分析研究、制定协同监管措施和方案，通报属地生产经营企业的监管情况，及时掌握企业信用体系建设和市场中食品安全变化情况，协调重大问题。遇到职能交叉、职能不清等特殊情况，由协同领导小组通过联席会议形式确定牵头部
门和参与部门，使食品安全整治工作制度化、规范化，形成食品安全齐抓共管的良好局面。
2、建立食品安全联合整治制度。一方面，坚持“谁许可、谁监管、谁负责”的原则，履行好各自的监管职责，确保履职到位；另一方面，针对监管空白点和职能交叉问题，根据《食品安全法》及其实施条例，进一步理顺各部门监管体制，梳理和明确各部门的权责，明确监管执法具体的检查对象、项目和反馈要求。相关单位之间要及时相互通报审批情况，以便及时调控。整合现有食品检验资源，提高食品检验能力，加大监管处罚力度，建立较为完善、科学的食品安全监管体系。
3、建立健全重大食品安全事故查处制度。组建食品安全事故应急处置队伍，从食品安全事故的预案制定、事故报告、应急措施、事故调查、责任追究等方面，建立完善食品安全事故处置机制，认真做好食品安全重大事故的查处工作，妥善应对食品安全突发事件，提高应急处理能力和水平。
4、建立统一食品安全信息共享网络。建立网络资源共享信息平台。将各地区、各监管部门开展日常检查、专项检查、抽样等情况全部录入系统数据库，建立协同办公平台。使部门间的信用信息档案实现共享，确保监管信息的互联互通。协调各类食品检验检测资源的整合利用，统一负责收集汇总、及时传递、分析整理、定期发布相应食品安全监测信息。
5、建立食品安全预警体系。开展相关食品风险评估、预警发布和信息通报工作。通过政府网信息发布，对不合格产品、违规经营进行曝光，定期发布相关抽检食品安全信息，就食品安全重大突发事件等进行预警。对潜在的食品安全隐患做到早发现、早预防、早解决，预防食品安全事故发生，为构筑食品监管的长效机制和突发事件的快速反应机制提供重要支撑。
6、建立责任追究和行政问责制。各条线、部门和地区要积极履行监管职责，做到各司其职、各负其责，确保无缝对接、监管到位。监察部门应对各职能部门进行监督检查，对不按规定履行职责及失职、渎职等行为，应当及时问责，依法追究相关部门和人员的责任。
(四)建立健全食品安全的社会监督体系，充分发挥公众参与、社会监督和市场监管的协同作用
协同监管需要政府与社会、政府与市场、政府与群众的互动合作，形成多方配合，社会公众广泛参与的协同机制。
1、发挥企业的协同作用。强化企业食品安全第一责任人意识，建立产销协同监管机制，与生产销售企业进行对接，实现食品安全源头控制，形成监管者与被监管者之间的良性互动，促进监管效率的最大化。
2、发挥行业协会的协同作用。行业协会作为社会治理不可或缺的组成部分，在食品安全监管中应发挥重要的作用。加强行业自律，规范自身行为，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设。
3、发挥社会公众的协同作用。要树立社会公众是协同监管一员的理念，尊重与保护社会公众的基本权利，提高广大消费者的参与度。加大群众举报和网络举报平台的建设，确保投诉热线畅通，建立群众举报奖励机制，充分发挥群众的监督力量。
此外。还应加强新闻媒体的协同作用，广泛采取新闻舆论宣传监督，共同应对危机，提高政府公信力，为做好食品安全监管，营造良好的社会氛围和执法环境。
(作者单位：南京市工商学会)
责任编辑：吴凡
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