关于加强农民专业合作社监管的几点思考

来源:用户上传      作者: 郭大鹏 葛飞

　　2007年7月以来，《农民专业合作社法》的颁布实施，有力地促进了农民专业合作组织的快速发展。以青岛平度为例，短短三年内，培育发展各类农民专业合作社874家，辐射桑蚕、蔬菜、花生、葡萄、苹果、生猪、鸡鸭、肉牛、农业服务等多个行业，出资总额达2，56亿元，入社农户总数6709户。但在农民专业合作社飞速发展的同时。也存在个别申请人提供虚假申请材料、农民专业合作社实际经营与登记事项不符、空壳合作社等问题。这既无助于农民专业合作社的长远健康发展，又对社会经济秩序和诚信体系建设产生负面影响，工商部门需要认真研究并加以解决。
　　
　　一、农民专业合作社监管存在的主要问题
　　
　　(一)设立登记方面存在的问题
　　《农民专业合作社法》规定的市场准入门槛很低，而且工商部门在受理登记申请材料时一般都采取形式审查的方式，设立登记存在的主要问题在于涉及前置许可的合作社中。按照《农民专业合作社登记管理条例》第11条第二款规定：“农民专业合作社的业务范围有属于法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的项目的，应当提交有关批准文件。”在本市登记的农民专业合作社中，仅有屈指可数的几户办理了前置许可，绝大多数在登记时都通过各种途径规避了前置审批。
　　除涉及前置许可的问题之外，农民专业合作社在注册登记中还隐藏着一个问题，即农民专业合作社普通成员的合法权益难以得到保障。主要原因有：一是部分农民专业合作社的成员是在本人不知情的情况下“被登记”的。这种“被登记”的农民专业合作社成员由于没有出资，没有为其颁发社员证，不可能从合作社获得收益，但却有可能承担法律责任。二是农民专业合作社从某种意义上说是“能人”经济，许多合作社都是领办人“一股独大”，管理权被控制在一个人或少数人手中，理事会、监事会难以发挥作用，无法实施民主管理，社员的权益得不到保障。
　　
　　(二)监督管理方面存在的问题
　　1.无法准确掌握农民专业合作社的发展和经营情况。由于法律、法规未规定农民专业合作社进行营业执照的年度检验，这样农民专业合作社领取营业执照后是否开展经营、是否出资到位、经营情况如何、什么时候停止经营等情况工商部门都无法及时、准确地掌握，也无法形成准确、有效的统计数据和信息。不仅影响对农民专业合作社的监管，也影响到政府决策和发展政策的调整。
　　2.出资金额虚报现象严重。农民专业合作社登记时不必提交验资证明，造成了申请人可以随意填写出资额。而且有关部门、金融机构在为农民专业合作社提供补贴或提供贷款时把成员出资总额当作一项重要的考核指标，出资金额越大，越有可能获得补贴和优惠政策。这样导致新办的农民专业合作社申报的出资金额越来越大，客观上鼓励了不诚信行为的蔓延，交易相对人的利益也得不到安全保障。
　　3.超范围经营现象较为突出。因为不交任何费用，并可享受到许多优惠政策，致使一些现有的或本应办成企业或个体工商户的经营者办成了农民专业合作社，但是其服务范围却大大超出了本社成员，还有些企业为逃避国家税收，也成立了合作社，享受国家对合作社的税收优惠政策，而实际还是原来的企业，这与《农民专业合作社法》相违背。
　　
　　二、加强农民专业合作社监管的几点建议
　　
　　(一)加强对农民专业合作社登记的实质性审查
　　农民专业合作社登记的审查应该理解为，一般情况下主要是形式审查。《行政许可法》第31条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”从登记实践和司法审查判例来看，“在提交虚假材料案件中，由当事人承担责任，登记机关不承担责任”已成为共识。但并不是说，工商机关就可以不启动实质性审查程序，放任或漠视类似违法行为的发生。《国家工商总局关于住所(经营场所)登记有关问题的通知》就规定，在牵涉住宅转商用时，当事人应当提交利害关系人的认可材料，工商部门将对利害关系人进行实质性审查。
　　《行政许可法》第34条规定：“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。但到底根据什么样的“法定条件和程序”对申请进行核实、审查，仍需要援引具体的法律、法规和实施细则的规定，需要上级机关进一步明确。但通常发生以下情况可以启动实质性审查程序：(1)审查时发现申请材料表面上存在瑕疵，例如，同一人的签字笔迹明显不一致、涂改、逻辑混乱；(2)接到举报反映申请材料虚假；(3)关系社会公共关系安全及他人重大利益；(4)登记机关根据自身判断认为需要进行实质性审查。
　　因此，工商机关在具体登记实践中应当区分不同情况，切实加强对部分农民专业合作社设立登记的实质性审查，以提高注册登记工作的严肃性。实质性审查内容主要应当包括：(1)设立登记是否全部为设立人的真实意思表示；(2)对场地进行实质性勘查；(3)对出资情况、经营规模、经营状况等进行必要的审查，避免出现实际出资额和登记出资额差别较大现象。
　　
　　(二)加强对农民专业合作社的日常监管
　　由于《农民专业合作社登记管理条例》未规定农民专业合作社的年检及年报制度，根据《行政许可法》第11条规定，“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”以及国家工商总局《关于农民专业合作社登记管理的若干意见》的有关规定，工商部门应当从以下两个方面加强对农民合作社的日常监管，切实履行监管职责，服务农民专业合作社健康发展。
　　一是建立、健全定期回访制度，向农民专业合作社宣传党和国家有关方针、政策和工商行政管理法律法规，帮助其解决实际困难和问题，收集对工商部门的意见及建议。对发现有提交虚假材料或者采取其他欺诈手段取得农民专业合作社登记而不开展相关工作的农民专业合作社的，责令改正；情节严重的，撤销农民专业合作社登记。
　　二是建立、健全日常巡查制度，检查农民专业合作社登记事项发生变更是否申请变更登记：是否因成员变更使农民成员低于法定比例满6个月：是否从事经营业务范围以外的经营活动；是否变造、出租、出借、转让营业执照，对有以上违法行为之一的，责令改正；情节严重的，吊销营业执照。
　　
　　(三)加强对农民专业合作社的信用监管
　　建立、健全农民专业合作社登记管理数据库和信用分类监管制度，以信用监管为主导，将依法监管与行业自律结合起来，并逐步使信用评价结果社会化。定期向同级地方党委、政府报告农民专业合作社登记管理的有关情况，将评价结果抄送相关部门，对列入黑名单的合作社建议相关部门不再予以信贷、财政等方面的政策支持。
　　
　　责任编辑：王琳

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