试述加处罚款的执行
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作者: 张 波
在工商行政处罚决定书中，往往会告之当事人“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”如果当事人在接到处罚决定书之日起十五日内没有履行缴纳罚款义务的，工商行政管理机关将会每日按罚款数额的百分之三加处罚款，对此，我国《行政处罚法》第51条第(一)项和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第56条第(一)项都作了明确规定。但是，适用加处罚款在工商行政执法中甚至在整个行政执法中引起的争议颇多，主要集中在加处罚款的性质、加处罚款从何时计算、加处罚款如何执行等问题上。在现行法律还不明确的情况下，笔者试就加处罚款的性质及执行作一论述，以期对工商工作有所帮助。
一、加处罚款的性质
根据行政法学理论，加处罚款是行政强制的一种。具体而言。是行政强制执行措施中的间接强制措施，属于执行罚范畴。目前，对于加处罚款的性质有三种不同观点：行政处罚说、滞纳金说和执行罚说，三者各有侧重点。笔者赞同执行罚说观点。
所谓执行罚，是指行政主体对拒不履行行政法义务的行政相对方科以一定数额的金钱给付义务，以促使其履行义务的行政强制执行措施。有的学者也称为“罚缴强制金”或“罚锾”。执行罚属于行政强制执行措施中的间接强制措施，一般适用于行政相对方拒不履行无法由他人代为履行的义务。加处罚款就属于执行罚。
将加处罚款定性为执行罚符合行政法学理论。首先，加处罚款的适用条件是行政相对方逾期不履行缴纳罚款义务，与行政处罚说和滞纳金说不同。行政处罚中的罚款适用行政相对方违反行政法律义务，行政机关依法科以一定数额的金钱给付义务，目的是为了对行政相对方的违法行为进行惩戒，适用于行政行为程序；滞纳金适用于不履行行政征收决定的行为。而加处罚款是行政相对方不履行处罚决定，行政机关依法科以一定比例的加处罚款，目的是促使行政相对方履行行政处罚决定，适用于行政执行程序。
其次，《行政处罚法》第51条第(一)项和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第56条第(一)项的规定都是在“行政处罚的执行”章节。说明立法本意是将加处罚款作为一种行政强制措施，理论上属于执行罚范畴。
再次，加处罚款被认为是执行罚，还在于，如果认定加处罚款是行政处罚，那么根据有义务就有救济的原则，行政相对方可以就加处罚款提起行政诉讼：在司法实践中，人民法院不可能单独受理这种诉讼请求，原因在于，加处罚款属于从属性的具体行政行为，其适用条件是行政相对方不履行缴纳罚款的义务。行政相对方不就前一具体行政行为提起诉讼，后一个行政行为就无法审理：相反，行政相对方认可前一个行为，“加处罚款”的行为必然合法。
最后，根据行政法学理论，“加处罚款”如果被定性为行政处罚，也违反了“一事不再罚”原则。
二、加处罚款的计算时间
目前，社会上对加处罚款的计算争议颇多，原因在于对计算的起止时间存在认识上的差异，导致出现加处罚款数倍于罚款数额的局面。为此，我们有必要正确理解加处罚款的计算时间。
在行政执法实践中(这里指工商行政执法中)，有的以行政处罚决定书中确定的履行期满后开始计算：有的以行政相对方的起诉期满后计算：有的以法院作出裁判生效之日起计算；还有的提出起诉前可以计算，起诉后中止计算，裁判生效后又继续计算。笔者赞同第一种意见。
1、从逾期不履行之日起开始计算符合《行政处罚法》第51条第(一)项确立加处罚款的立法本意。规定加处罚款的目的在于促使行政相对方积极履行行政义务，否则行政相对方会遭受更大的经济损失，从而迫使行政相对方权衡利弊选择对其更为有利的自觉履行。加处罚款条款的设立实际起着一种威慑作用。
2、逾期不履行之日起开始计算符合“复议或诉讼不停止执行”的原则。作为一种行政强制执行措施，加处罚款属于一个具体行政行为，其适用应该遵守《行政处罚法》第45条、《行政复议法》第21条和《行政诉讼法》第44条“复议或诉讼期间不停止执行”的原则。
3、加处罚款从逾期不履行之日计算的观点有明确的法律依据。对于当事人逾期不履行行政处罚决定的行为，《行政处罚法》第51条第(一)项和《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》第56条第(一)项均规定“到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款”。既然法律、法规已经明确了这种计算方式，那么加处罚款计算的时间应该严格遵守法律规定。
三、加处罚款的执行
在行政执法的实践中，加处罚款的执行是个令包括工商行政管理机关在内的行政机关感到棘手的问题。根据《行政处罚法》的规定，加处罚款作为一种行政强制执行措施，既然选择了适用加处罚款，那么执行主体理所应当是行政机关，而非法院。应该排除选择法院来行使这个权力。所以。从立法本意上讲，法律规定了加处罚款和申请法院强制执行两种强制执行措施，行政机关只能选择其一行使，不能重叠适用。但是，由于受现行法律限制，行政机关自行采取行政强制执行措施的手段有限，威慑力不大，在没有其他强制措施配合下，加处罚款的执行效果不明显，有的根本不能达到迫使行政相对方履行缴纳罚款义务的目的。行政机关如若再次采取加处罚款强制措施，仍然是一纸空文，得不到执行。这样势必损害法律和行政机关的严肃性和权威性。所以。行政机关应该慎重选择使用强制执行措施，使代表国家意志的处罚决定得到执行。笔者认为：
1、应该向行政相对方耐心宣传国家政策和法律，讲明法理，严肃指出其不履行义务的危害性和将面临的法律后果，争取促使当事人自觉履行缴纳罚款义务。
2、在采取加处罚款执行措施后，行政相对方仍然拒绝履行义务的，应及时向法院申请强制执行。出于维护行政管理执法的需要，目前各地大多数法院对行政机关申请执行罚款请求的，一般都采取将加处罚款一并执行的权宜做法，之所以说是权宜做法，是因为这一具有浓厚“中国特色”的执行模式，虽然与法律规定相悖，但碍于我国实行的“以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的二元制行政执行权力分配模式的现实，行政机关在没有法律授权行使其他强制措施的情况下，可以向法院申请强制执行包括加处罚款在内的处罚决定，但是执行与否由法院审查决定。
3、加处罚款的执行可以适用和解机制。行政机关在申请法院执行罚款的处罚决定时，一并申请执行加处罚款，本身就加重了当事人的义务，况且在行政机关申请执行加处罚款时，距处罚决定书生效已经过了很长时间，加处罚款有时远远高于罚款，对行政相对方极不公平。社会上对这种“天价滞纳金”现象(社会上往往误解加处罚款就是滞纳金)议论纷纷，质疑计算方法的科学性。加处罚款虽然具有惩罚性。但应该有度，不损害公平、公正。故为平衡行政机关和行政相对方的权利义务，可以在非诉讼执行程序中实行和解机制。对行政相对方确有困难的，行政机关在加处罚款的数额上可以适当减免。缓解行政相对方的抵触情绪，有利于行政处罚决定得到顺利执行，既维护了法律和行政机关的严肃性和权威性，提高了行政效率，又达到了法制宣传和教育的目的，符合党中央倡导的“以人为本，构建和谐社会”的理念。司法实践中，法院也对这种模式做了有益的探索，效果较明显。
4、国家制定统一的《行政强制执行法》，赋予行政机关更有力的强制执行手段，从根本上解决加处罚款在执行中遇到的尴尬。
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