论政府绩效管理
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作者: 吴怀福
公共管理是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、社会学等多学科理论和方法，对国家和公共组织进行有效治理的管理活动。其目的就是要建立适应社会主义市场经济需要的办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系。
一、政府绩效管理理念探析
所谓绩效，简言之就是成绩和成效的总称，是指一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。
绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：一是绩效评估。系指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效，也可以是个人的绩效。二是绩效衡量。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，以便于进行不同机关不同时期的比较。三是绩效追踪。系指对组织的绩效进行持续性的监测、记录及考核，以作为改进组织绩效的基本依据。
绩效用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效，包含政府在社会经济管理活动中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。因此，政府绩效是指政府在社会管理以及经济管理活动中的结果、效益、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现出的管理能力。绩效管理可以看成是一种途径，是利用绩效管理、绩效标准，奖励和惩罚来激励公共组织。因此，政府绩效管理，就是通常人们所说的“政绩”考察和“政绩”评估，即“看政绩用干部”的管理制度。
在政府部门中实现绩效管理有助于激励各级领导者的工作热情和活力，努力创造新的更大绩效，来为社会和公众服务，宣传人民至上的施政理念和服务意识，增强公众对政府和各级领导者的满意度。同时，绩效管理作为一个管理工具在政府运作和管理中加入了“成本”和“效益”的概念，迫使政府公共部门的资金必须按正当的程序支出，资源必须有效率地利用，投资必须达到预期的效果，从而增强政府机关人员的成本意识和责任感，减少政府机关的浪费。从某种意义上说，政府绩效管理是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。
政府绩效管理从20世纪70―80年代就成为各国政府追求效益和效率的首要目标。美国早在上个世纪的70年代初就开展绩效管理运动，并发布了《政府绩效与成果法》和《绩效基础组织法案》。英国、新西兰等国亦推行绩效管理运动。我国政府的绩效管理虽然起步较晚，但发展迅速，应用范围广泛，不仅在公共管理部门推行绩效管理，还对个人进行绩效考评。
二、我国政府绩效管理中存在的问题
随着中国加入WTO，我国社会政治经济发展，政府管理职能扩大，政府目标责任制的推行，绩效管理在理论和实践两方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于起步阶段，实践中还存在许多问题，主要表现为：
1、政府的产出难以量化。绩效管理的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，再据此进行绩效管理。此项做法在企业特别是私人企业部门比较容易，因为企业的服务是可以出售的。政府的绩效管理远比企业复杂，因为它要面临如何将公共服务量化问题。由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性”的产出，它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难题。此外，政府缺乏提供同样服务的竞争单位，因此就无法取得可比较的成本与收益数据。
2、绩效管理项目目标缺乏准确性。政府经营的绝大多数是公共项目，但许多公共项目表述过于笼统，所反映的公共项目目标含糊而不具体，而且，公共项目目标隐含有价值判断和政治因素，很难形成社会全体成员的一致看法。公共项目决策者出于政治上的原因，往往故意把目标表述得模糊不清。这些都给评估测度标准的选择带来混乱，造成衡量评估项目目标实现程度的困难。加之，评估伴随着批评和改革，政府主管部门由于利益主体意识，总是试图表明公共项目的积极成果，极力维护和提高其地位和权威，不愿接受来自外部的批评，更不愿意暴露本部门的不足，所以绩效管理作为一种公共管理工具未能被政府管理部门有效利用。
3、制度化、规范化程度不够。我国的政府绩效管理多处于自发和半自发状态，缺乏统一的规划和指导，评估的内容设计和评估构建等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化。有的地方实行的政府绩效评估成绩甚至都是事先定好，然后布置下去，这既反映不了政府本身的问题，更谈不上以社会和公众意愿作为客观衡量标准；再者，我国政府绩效评估往往都是短期行为，即使针对一项行为考评也往往是“运动式”的，难以从绩效管理的宗旨角度得到全面的反馈，有的更像是为了应付上级或政治诉求，采取类似“严打”似的政府绩效考评，没有科学、战略性的规划。这不仅给下级单位造成负担，有些考评更成了一些人收受贿赂的机会，直接或间接地损害了政府形象。
4、绩效评估缺乏科学性。首先，绩效评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律保障；缺乏系统的理论指导，实践中带有盲目性；评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，致使地方政府普遍存在只求速度，不问效益和质量的行为倾向，各地出现了大量的“政绩工程”、“面子工程”，造成大量的重复建设和资金浪费。
5、信息化及开放化程度低，给政府绩效管理带来沟通和交流的障碍。政府绩效管理能在国际上取得良性快速发展，主要得益于信息化的快速发展和政府的高开放性。信息化为政府绩效管理的快速发展提供了助力，为实行政府绩效管理提供了支持，而开放化则为政府绩效管理提供了可能。我国信息公开处于起步阶段，近几年发展比较快，沿海城市做得更好一些。但尚有诸多 “例外”的信息没有对民众公开，更没有详细地加以规范，过于笼统，使民众无法判别，政府则有很大解释空间。同时，大多数省市甚至连信息公开的法规都没有制订，这就为政府绩效管理带来障碍，无法良性互动，很难推进政府绩效管理健康快速发展。
三、完善我国政府绩效管理制度的途径
政府绩效管理是全新的政府管理模式，主要通过缩小政府管理人员的规模，降低行政管理成本，改革现行行政管理系统，提高服务质量，提高政府机构实际工作的效率等途径来实现。根据我国政府目前绩效管理的实际和现状，笔者认为，主要应采取以下措施来完善政府绩效管理制度：
1、加强绩效管理立法工作。立法保
障是开展政府绩效管理的前提和基础。制度化也是当前国际上评估活动的趋势之一。对于我国，当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，通过完善政策和立法使我国政府绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。首先，要从立法上确立绩效管理的地位，保证绩效管理成为政府公共管理的基本环节，促使政府开展评估工作，以提高公共管理水平。其次，从法律上树立绩效管理的权威性，绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估有关政府活动的权力，不受任何行政、公共组织或个人的干扰；评估结论能够得到有效传递和反馈，切实用于改进政府公共管理；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。再次，颁布绩效管理工作的制度和规范，对公共管理过程哪些项目应该进行评估、开展什么形式的评估、评估应注意的事项等问题，作出详细规定，使评估工作有法可依，有规可循，把绩效管理纳入正常发展的轨道。
2、引入公民参与机制。改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。对政府绩效评判的最好选择是赋予公共服务的对象。政府绩效管理本身就蕴涵着服务和人民群众至上的管理理念，政府绩效就应以人民群众为中心，以人民群众的需要为导向，树立公民取向的绩效观。改进政府绩效管理必须取得民众的关注与参与。民众的关注与参与定能有效地改进政府绩效管理。首先，公民参与意味着公民可以以社会的主人和服务对象的角色对政府绩效提出要求，协助和监督政府机构对他们的开支负责、对他们的行为负责、对他们的承诺负责。这样的绩效管理不但能帮助政府以民众的需求目标为运作和努力导向，还能形成“鱼缸效应”，使政府运作象“玻璃缸里的金鱼”随时受公众的监督。其次，公民参与意味着要重新定位公民的作用，他们不再仅仅是传统意义上的投票人、纳税人、服务的接受者，而且还是政府的问题架构者。充当问题架构者的公民能积极参与公共事务，帮助政府机构界定重要问题，提出解决方案，监督目的是否达成。再次，公民参与意味着由公民选择、界定应评估的对象。在公共服务设计中增加指标体系的社会相关性，选择那些最需要监控又最能体现对公民负责的重要项目，以保证公共服务的提供机制符合公民的需要，符合社会发展的需要。
3、建立健全合理有效的评估体制。建立健全合理有效的评估体制是推进评估事业发展的关键。政府管理部门内部的评估机构主要是负责协调公共项目的管理，通过对公共项目实施的检查、回顾和总结，发现问题，吸取经验和教训，为改进未来决策提供依据和建议。我国的政府公共管理需要借鉴世界各国有益的评估经验，在各级政府内部建立完善的绩效管理机构(或评估管理机构)，对政府实施的各种公共项目进行评估，充分发挥政府管理部门内部评估的功能，提高政府公共管理水平。立法、审计部门的评估机构主要是进行公共项目实施的审计和监察，向立法机关、政府以及公众公布评估结果。在全国乃至地方各级人大机关建立必要的评估机构，评价和监督政府在公共政策、规划、方案、计划等项目的实施过程中存在的问题及其效果，把评估作为监督政府公共管理的有效手段，促进我国公共管理的民主化。同时，应该借鉴国外评估发展的经验，鼓励和发展民间中介评估组织。政府部门、立法机关的评估工作可委托民间中介评估组织来完成，以节省大量的公共资源，包括人力、物力、财力资源。
4、建立完善的信息系统。完备的评估资料和数据，是开展绩效管理的基础。绩效管理需要的信息量大，涉及的部门多，信息来源渠道广泛。首先，应组织专门力量。从一个城市来说，应收集国家有关政治、经济、社会、文化等各个方面的信息、资料和数据，进行必要的统计、归纳、整理和加工，根据国家的社会发展目标以及社会政治经济方面的政策，制定出适用于本城市绩效管理的相关指数、指标和标准的评估指标体系，及时予以调整、充实，为评估工作对有关材料的收集与查询提供方便。其次，应建立有效的评估信息传递网络，把绩效管理的结果尽快反馈和扩散给有关政府部门，有助于及时发现和修正正在实施的公共项目的缺陷，增强公共项目的持续能力，完善公共项目管理。此外，要充分利用电子计算机和现代通讯技术，把国家各项公共项目的实施结果、实施过程的监测数据、已开展的评估工作的资料、有关各地方和各部门乃至全国性的统计指标和数据等，汇集形成一个城市的绩效管理数据库，实现评估信息系统网络化。
5、发展电子政府作为改善政府绩效管理的新载体。电子政府是现代政府有效行使职能的强有力的工具，其带来的开放性大大加强了行政的透明度和民主化程度，为政府绩效管理提供了可以利用的载体。一方面，电子政府的信息网络使得行政信息的传递更为迅速及时，反馈渠道更为畅通。对政府内部而言，电子政府打破了传统的政府金字塔式的管理层级结构，使政府的组织结构出现扁平化趋势，加强了操作执行层与高层决策层的直接沟通，从而切实推动绩效管理活动的开展；对社会公众而言，电子政府为公民广泛、深入、普遍的行政参与开辟了道路，它鼓励公民积极地参与政府管理生活，为每个公众提供了直接表达意愿、传递信息、咨询、监督、审核、建议、表决的机会。另一方面，电子政府为政府绩效管理朝科学化、标准化、制度化的方向发展提供了多方面支持。电子政府所具备的硬件环境、软件环境及其信息资源库，运作的法律制度、法律规范、共享信息的范围和参与者的身份确认机制，电子政府所要达到的目标，包括电子公文、电子商务、电子税务、数字工高等内容，以及维系电子政府良好运行的人员素质保证，都为绩效管理体系的建立提供了所需的支持，并为整个政府绩效管理的开展创造了良好的物质基础和制度环境。
(作者单位：武汉市工商局江岸分局)
责任编辑 杜妍妍
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