我们需要一套好机制

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　　记者与肖金成电话联系约访时，恰逢肖先生和同事们从地方调研回来，谈及感受，兴致颇高。于是，我们的访谈话题便由此而来。
　　
　　土地集约利用的独特探索和实践，提供了具有普遍意义的借鉴和启示
　　
　　记者:听说您和同事们刚刚从地方包括一些开发区调研回来，可否先谈谈直接的感受?调研中印象最深的是什么?
　　肖金成:从我们调研的一些地方来看，集约利用土地日益成为各级地方政府高度重视的问题，各地区、各有关部门围绕在新的发展观要求下如何高效集约利用土地，正在进行广泛的探索和实践。开发区土地集约利用水平普遍有所提高，但并未完全呈现出“东高西低”的规律。西部有两个地方，西安和成都，开发区土地利用率还是比较高的。但有的地方差一些，土地低效利用现象比较严重，如有一个开发区规划面积20多平方公里，只建了3平方公里。
　　印象比较深的是上海漕河泾开发区，它是我国较早开展土地集约利用的典型区域。开发区每平方公里土地实现的工业总产值达62.7亿元，高出国家高新区平均水平的一倍。我们很想把它作为案例好好解剖一下。漕河泾开发区之所以在集约用地方面取得了巨大成效，除了开发理念、规划控制等因素外，该开发区的公司体制是决定其实施土地集约利用、走可持续发展道路的关键因素。漕河泾开发区是一家国营控股的公司，承担着行使市政府授权的开发区管理职能，但它与我国一些开发区管理委员会形式存在的开发区不同，它本身没有税收收入，只能靠自己的运行、盈利，来保持开发区的正常运转，同时该开发区还承担了许多社会职能。在这样一种体制下，开发区从建立之初，就有集约利用土地的高度自觉性，因为只有近六平方公里的土地，如果不注意集约利用，园区内早就没地可用了，也就不会有目前开发区所具有的良好发展势头了。相反，我国很多地区对于土地的开发缺乏这种自负盈亏的企业性质，在土地使用上更多考虑的是眼前利益，难以形成土地集约利用的自我约束机制，浪费土地的现象十分严重。可见，在建立我国土地集约利用的长效机制方面，完善土地开发主体的体制约束是根本性的问题。
　　记者:看来您对这个个案很感兴趣，不妨介绍一下其中土地利用方面一些主要做法，也对我们讨论土地集约利用的话题提供一些实践的启示?
　　肖金成:好的。漕河泾开发区从建设之初就高度重视编制科学的开发区总体布局规划，采取了“一次规划、分期开发、按需实施、滚动建设”、“严格功能分区”、“引导产业布局”等办法，引导和调控开发区土地的合理利用和布局。尤其在规划中制定了明确的集约利用规划指标，制定了建筑密度、容积率和绿化覆盖率等标准，有效地提高了土地的集约利用程度。不仅适应了不同企业的用地需求，也防止了土地资源的浪费，更合理有效地使用了土地。所以科学合理的规划和有效的实施方式是保障土地集约利用的前提。漕河泾开发区在利用区内土地招商过程中，根据高新技术产业生产和研发的特点，主要采取集中建设标准厂房的方式，这种方式克服了以土地出让形式批租土地造成土地一次出让后就无地可供的不足，为土地的持续利用提供了保障。开发区还通过“厂房回购”等方式对已利用土地进行及时的调整和开发，促使土地的利用效率进一步提高。同时，开发区在开发土地资源过程中与地方政府建立了紧密的关系，建立了以股份公司形式的投资合作方式，确保了对土地资源的高效利用。
　　在土地集约利用的总体目标下，漕河泾开发区通过采取多种方式促进了土地资源的合理利用，其集约利用土地的做法，既具有它的独特性，也具有一定意义上的普遍性，认识这些普遍意义对于我们推进土地集约利用具有较好的借鉴和启发作用。从调研引发的这些思考，我们正在加紧整理。
　　
　　集约利用不仅仅是一句口号，一种道德提倡，关键是要建立起一套行之有效的机制
　　
　　记者:期待看到你们调研形成的进一步成果。从个案延伸开去，我们在更大视野里来看土地集约利用，其实不仅仅涉及到开发区，实际上是我国土地利用中一个带有全局性、战略性的重大问题;同时，土地集约利用很早就提出来了，但如何真正做到集约用地，我注意到您特别强调机制问题，是这样吗?
　　肖金成:是的，土地集约利用很早就提出来了，但直到现在，我们还没有真正建立起一套完整的机制。任何事情，没有一个好的机制，只是一种提倡、一种设想，难以收到实际效果。
　　我国人多地少，耕地尤其短缺，而城市建设、工业建设，包括农村居民点建设，多数占用的都是耕地。我们既要推进现代化、城市化、工业化发展，又要保护有限的耕地资源，就必然面临土地如何合理利用问题。矛盾表面上不可调和，实际上并不是没有解决的办法，根本的途经还是要走集约利用之路。集约利用不仅仅是一句口号，一种道德提倡，关键的是要实实在在建立起一套行之有效的机制。这种机制既要激励人们自觉自愿地集约用地，而且有各种手段强制人们集约用地，要通过法律的、行政的、尤其是市场的经济的手段来实现土地集约利用的目标。
　　
　　记者:如您所说，既然推进土地集约利用与建立健全机制有深刻而密切的关系，那这种机制的首要着力点在哪儿?
　　肖金成:土地为什么会粗放利用、产出率低下，这与没有完善的集约用地管理运作保障机制有直接的关系。为此，我们首先要建立健全用地规划调控机制。用地规划对集约用地具有重要的调控作用。在新一轮土地利用规划编制工作中，应根据产业结构的调整，各类用地需求的升降变化，对原有规划用地的布局进行调整，以保证土地利用规划更具科学性、前瞻性和可行性。需要强调的是，土地利用总体规划是一项系统工程，涉及农业、交通、水利、城建、生态、环保、旅游等多个部门规划，因此，要注意土地利用规划与各个专项规划的相互衔接。以土地利用规划为基础，以土地利用为调控主体，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用，防止各行其是、背离土地资源的供给能力，防止结构趋同、基础设施重复建设、扩大用地规模等情况的发生，统筹安排好各类型、各区域用地，统筹安排好土地开发利用和各项建设。
　　同时，要完善建设用地指标标准，加强建设用地指标管理。按照建立节约集约型社会的要求，制定符合实际资源能力与发展要求的建设用地指标和面积定额，建立集约用地评价体系，并加强管理，对各地区各单位执行情况进行跟踪检查。如根据市场经济发展的现实，对各类项目用地明确和细化用地标准，在土地出让合同中明确约定投资强度、容积率、工业产值和税收等集约利用指标以及开发进度等要求。需要注意的是，要根据各地社会经济发展水平和各种产业发展进程的差异，要根据经营类别、产业布局、产业结构等因素，制定适合不同区域的建设用地标准，区分地区区别对待，并加强对项目建设后期的跟踪管理，提高建设项目用地标准的约束力。
　　
　　健全政府用地行为制约机制不仅十分必要，还要作为重要着力点
　　
　　记者:土地粗放利用很多情况下是源于地方政府行为，一些地方为了谋求局部发展、招商引资、增加财政收入，实际上总是想法子多占地多用地。对于这种情况，应当建立怎样的约束机制?
　　肖金成:应当说，地方政府在集约用地方面发挥了重要的作用，但不可否认，以往不少地方的粗放用地行为多数是政府行为，有些地方把土地经营作为生财之道，乱占滥用土地，盲目重复建设，严重影响了集约用地。同时要看到，我国目前土地市场运行的政策、机制还不健全，市场配置土地资源的基础性作用尚未得到完全发挥，节约集约用地的利益约束机制还没有真正建立，土地收益人的权利还不够明确、不够具体，这就为一些地方提高政绩创造了条件，不惜大量占用土地来搞一些政绩工程和形象工程等，从而扩大了用地规模。为了遏制政府用地中的粗放浪费行为，建立健全政府用地行为制约机制不仅是十分必要的，而且还要作为重要着力点。要真正树立起规划的法律权威性，坚决防止政府行为、领导意志代替甚至破坏规划。实行用地利益担保制度，从法律责任上制约政府行为。还要通过各种社会监督手段，从具体操作层面保证政府用地行为的合法性和科学性。

　　在目前现实情况下，建立完善集约用地考核机制尤其必要。一方面，是建立责任考核机制。包括对地方政府土地利用总体规划实施、耕地资源保护、重大项目建设用地情况进行责任考核，对地方农村建设用地情况和工业项目建设用地情况进行责任考核，对国土管理部门土地管理、用地审批政策把握情况进行考核，也包括对其他与土地相关部门进行相应的责任考核等。另一方面，是建立绩效考核机制。以前，我们在对地方政府及其领导进行政绩考核时，往往侧重于经济效益，招商引资多少、开发区大小、企业多少等，却忽视了资源消耗、环境污染、生态保护的情况，忽视了产出的效益与付出的代价是否合理，难免导致一些地方大张旗鼓铺摊子、盲目重复上项目，土地利用粗放低效。建立健全科学的绩效考核机制，要求我们既要考察经济发展情况，又要考察土地资源消耗情况及土地产出效率，达到科学发展观、政绩观和科学资源观的有机统一，从而促进各级地方政府不断增强集约用地意识。
　　
　　完善集约用地的经济利益约束机制，尚有诸多方面需要引起重视
　　
　　记者:您前面所谈侧重于行政手段、法律手段方面，在社会主义市场经济日益发展的今天，我们如何更好地运用市场机制、经济手段激励土地集约利用?
　　肖金成:的确，充分运用市场机制、经济手段是实现土地集约利用的有效途经。当前，建立健全土地市场运作效益机制具有特别重要的意义。通过建立健全土地市场运作效益机制，可以促进土地资源的高效配置，实现土地资产价值的最大化。建立健全土地市场运作效益机制，需要特别重视地价的调查评估工作。根据城市、农村的不同地域、不同地类，研究制定出合理的地价体系，实行最低限价和最高指导价，并充分发挥价格杠杆的调节作用，以杜绝土地经营中的人为定价、随意定价，有效调控土地市场，从而避免土地资源粗放利用，真正提高土地的集约利用水平。
　　在建立和完善集约用地的经济利益约束机制方面，还有一些方面需要引起重视。比如改革征地制度，适当提高土地取得成本。在充分尊重农民土地财产权的基础上，建立新的征地制度和补偿机制，征地补偿费用要根据被征用土地的原用途价格和失地农民的社会保障费用合并计算，严格界定征地范围，严格履行法定程序。再如改革土地税制，提高土地保有环节的税负，对单位和个人占用、浪费土地资源进行经济制约。又如建立土地收益基金制度，控制各级地方政府使用土地收益的规模，国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止重复建设，建立起地方政府在任期内对土地资源集约利用和合理配置的经济约束机制。
　　
　　肖金成，中国区域经济学会副秘书长，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长，中国社会科学院研究生院博士生导师。近年来，侧重研究工业化、城镇化过程中土地管理制度问题。

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