市场经济条件下土地征用问题研究
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【摘要】土地征用是国家为了公共目的而强制取得其他民事主体的土地并给以补偿的一种行为。我国实行的是土地的社会主义公有制，土地所有权主体为国家和集体，其他任何单位或个人对土地只享有土地使用权，而不能拥有土地所有权，这也是我国土地制度与其他资本主义国家土地制度的重要区别之一。然而在计划经济向市场经济转变的过程中，尽管我国对有关土地征用补偿及分配的法律进行了相应的改进和完善，但是仍存在许多问题。
【关键词】土地征用；公共利益；土地产权；补偿
1 土地征用基本涵义
土地征用是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定并强制地取得其他民事主体土地并给予补偿的一种行政行为。在我国，土地征用主要是指国家为了公共目的的需要，以补偿为条件，而将农村集体所有的土地强制性地变为国家所有的土地的行为。
2 土地征用制度的缺陷
2.1 土地征用范围过宽，超出了公共利益的范畴。
公共利益通常被用来衡量国家是否滥用征地权的标准，因此对公共利益的合理界定便显得尤为重要。但一直以来，我国对公共利益的界定范围是非常广泛的，几乎所有的非农建设用地都必须经过国家征用，才能得以利用，使得公共利益失去了其存在的意义。不但使广大农民难以接受，而且也不利于社会对土地资源的利用，从而产生征地权的滥用。
2.2 土地征用补偿范围窄，补偿标准偏低。
我国征地制度起始于建国初期，带有计划经济的浓重色彩，目前我国的土地征用补偿存在征用补偿范围狭窄，补偿标准偏低的现象。新土地管理法确定的农用地征用补偿范围主要包括土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失，残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围。
2.3 征地补偿费往往存在克扣现象。
由于农村集体土地产权关系混乱，产权主体不明，往往造成各级政府、村委会以及集体经济组织相互争当所有权主体，或通过各种名义克扣征地款，有些地方甚至存在村干部凭借权力分割征地价款，导致真正的所有权主体不能享受应该享有的利益。安置补助费的目的主要是用来安置征地后剩余劳动力的，由安置单位享有，但由于劳动用工制度发生了很大的变化，许多企业难以胜任妥善安置劳动力的重任，因此许多地方均采取货币安置的方式。这部分安置费用在没有使农民得到妥善的就业安置条件下，应由农民个人所享有，但许多地方并未按照国家规定足额发放，甚至完全没有发放到农民手中，而是被层层地截留。
3 土地征用制度存在问题的原因
3.1 农村集体土地所有权市场缺位是征地公共利益难以实现的关键所在。
我国是一个发展中国家，工业化、城市化不可能在一夜之间完成，需要一个漫长的过程，在这个转变过程中，肯定要有大量的农用地转为工业用地、商业用地等，这是无法回避的事实。在实践中非公共用地是以公共用地的名义和方式征用的。这样政策法规必然在实践中处于两难境地，若完全以公共利益为标准限制征地权利，在集体土地完全被排除在土地市场外的情况下大量工商业用地将难以得到有效保证，工商企业的发展将会受阻，进而影响地区经济利益甚至整个国家利益，也因非农就业机会的减少加剧农村劳动力转移的困难。
3.2 农村集体土地的社会保障功能比较突出。
随着农村经济的发展，我国在一些有条件的农村进行了社会保障体系的建立。部分地区解决了部分群众“病有所养，老有所养”的问题，对于深化农村改革和维护社会安定，发挥了一定的作用，但与发展社会主义市场经济要求相适应的科学、系统、规范、统一的农村社会保障制度相差甚远，与城市居民所获得的单位保障相比还存在许多差距，如保障层次低，范围小，覆盖面窄，难以承担起农民规避风险的功能。而且农村社会保障模式存在弊端，加之由于社会保障管理的分散，社会保障基金管理缺乏法律保障，难以保证保值增殖，加剧了资金的缺乏。
3.3 农村土地所有权主体模糊，产权关系混乱。
我国实行土地的社会主义公有制，土地所有权分为国有土地所有权和集体土地所
有权，然而集体土地所有权在实际中存在许多缺陷，主要表现在以下几个方面:
3.3.1 农村土地所有权主体不明，产权关系混乱。
3.3.2 我国对农村集体土地的听有权限制过多。
3.4 被征地农民转业难度巨大。
征地的过程也就是农村劳动力释放的过程，由于人均耕地面积较少，劳动力释放的基数较大，特别对基础设施征用来说，涉及需要安置的劳动力数量非常大，若不对这部分劳动力加以合理安置，问题将变得非常复杂。在实际当中，依靠国家安排就业的可能性不大，靠被征地劳动力自身转业也面临许多现实问题。
4 主要结论和政策建议
4.1 明晰土地产权，加强土地登记制度。
明晰产权后，必须采取土地登记的方式，将各产权主体享有的各种土地权利在法律上加以确认。土地登记是国家用以确认并保护土地权利的主要方法之一。它是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、使用条件、等级、价值等情况记录于专门的簿册，以确定土地权属，加强政府对土地的有效管理，保护土地权利人合法权益的一项法律制度。土地通过法定程序登记后，便可以向社会公示权利的归属情况，从而确认该权利人对特定地块拥有的特定权利，进而保护权利人权益的实现，并免遭他人的侵害。
4.2 加强社会保障制度的建设，建立城乡统一的社会保障体系。
在健全城市社会保障的同时，必须尽快着手建立农村社会保障体系，逐步弱化和替代土地的社会保障功能，使征地补偿能够完全按照市场价格进行补偿农村社会保障制度的建立既可以促进农地的流转，以避免因农地比较利益较低而导致大量土地被撂荒的现象发生，又有利于增强农民转业的信心，促进大量农村剩余劳动力向非农产业转移，从而降低农村人地比例的失调，提高农业的劳动生产率，最终实现我国人力资源的更好配置。
4.3 土地征用补偿标准的确定必须针对具体条件选择不同的评估方法。
当土地征用完全在公共利益的范围内行使时，土地征用补偿标准的确定要视不同的条件而定，对远离城市郊区的土地，除了对农地进行补偿外，还必须对农民采取额外的补偿。因为农地的价格偏低，完全不能满足农民今后生活所需;此外农民对土地的追求首先是土地的保障功能，而不是土地收益功能，因此为保障失地农民能够维持原有的生活水平，使其今后的生活得到保证，必须对他们实行额外的补偿，只有从经济上解决他们的后顾之忧，才能促使他们自动放弃土地，土地征用也才能顺利得以实行，才能维护社会的稳定。
4.4 应采取多样化的征地补偿方式。
土地征用补偿不应当仅仅局限于一次性发给货币的方式，尽管这种方式有许多优点并为许多国家所采用，但仍存在许多弊端。为既保障农民的土地权益，又必须促进建设项目的顺利实施的前提下，必须采取多样化的补偿方式。土地征用补偿方式的多样化，更适合我国现阶段国情。广大农民在提供的多种补偿方式中有更多的选择余地，以满足自己不同的需求，同时也可以缓解国家同时拿出大笔费用的负担。
4.5 制定一部完整的土地征用法规。
土地征用是一种行政行为，其行使必须依照严格的法律程序来进行。由于我国现阶段并没有一部完善的土地征用法规作为制约征地主体双方的权利和义务的执行，从而在征地中往往出现征地行为的随意性以及征地工作中的行为不规范。由于没有相应的惩罚措施作保障，也使征地行为导致的后果无人承担，往往使被征地农民处于劣势。因此制定一部完善的土地征用法规是今后土地征用的关键。只有通过严肃的法律对土地征用进行全面的保护，才能真正维护征地双方的合法权益。制定的土地征用法规应该包
括土地征用的范围、征地程序、补偿方法及方式、征地主体的权利和义务以及法律责任和纠纷解决等一系列内容。只有制定完善的土地征用法，将所有征地内容法制化，才能彻底保护各产权主体的利益，才能适应市场经济对土地征用的要求。
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