进城落户农民土地退出问题研究
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摘要：农业转移人口市民化一直是近年来中央关注的重要内容，而制约农民进城落户的土地退出问题却未得到有效解决。对现有土地的退出方式和制度的约束性以及近三年文献研究成果进行了系统的梳理和总结。结合文献和相关内容，给出关于集体经济组织承包权退出的建议。
关键词：土地退出;农民;承包权;集体经济组织
中图分类号：F311 文献标识码：A
文章编号：0439-8114（2019）08-0008-04
DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.08.002 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
Abstract： Citizenization of agricultural transfer population has been an important concern of the central government in recent years， but the problem of land withdrawal which restricts peasants to settle in cities has not been solved qualitatively. The existing land withdrawal methods and institutional constraints as well as the literature research results systematically were combed and summarized in recent three years. Combined with the literature and related content， some thoughts on the withdrawal of the contractual right of collective economic organizations were given.
Key words： land withdrawal; farmer; contractual right; collective economic organization
1 进城落户农民土地退出的研究概况
1.1 研究背景
随着工业化、城镇化的发展，农村劳动力大量离开农村迁往城镇。承包农户不经营自己的承包地的情况越来越多。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”，表明外迁农户需要退出承包地。但另一方面，农业转移人口市民化成本较高，承包的土地在市民化过程中发挥着重要的财产和保障功能，使得大量农业转移人口不愿意退出土地。为了缓解这一矛盾，2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号）（以下简称意见）规定：“进城落户农民是否有偿退出‘三权’，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点。现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。
进城落户农民兼具了城镇和农村2种身份，既享有土地承包权又享受城镇公共设施，造成新的社会不公。因此，研究农业转移人口市民化进程中的土地退出问题在当下显得十分重要。
1.2 研究意义
本研究选取的文献在农业转移人口市民化进程中，针对土地退出问题，既有基于对农民工调研的实证研究，也有对地方试点做法的归纳总结，还有基于户籍改革、土地制度改革以及社会推拉理论等的研究。从多个视角分析了目前土地退出存在的困境、内在的原因、影响因素以及各自的思考和对策。通过以上分析，本研究以期为广大从事相关研究领域的工作人员提供详细且全面的研究思路，为政府相关决策提供理论依据。
1.3 概念界定
1.3.1 进城落户农民 傅晨等[1]认为如今农民已经分化为三类：务农农民、兼业农民、非农农民，其研究对象为非农农民和部分彻底脱离农业进入城市兼业的农民。徐美银[2]认为农业转移人口根据市民化程度已经分化为兼业者、农民工、准市民、市民。陈学法等[3]认为中国市民化的主体应包括种地农民、被征地农民与农民工。按照中央相关文件精神，只有离开土地且迁往城市的农民才有谈及土地退出的必要，因此，本研究将进城落户农民界定为户口在农村、不以农业为主要职业且最终归宿或者说其意愿落脚点在城市的群体及其随迁家属。因此，以上提及的务农农民、以农业为主要职业的兼业农民、市民、归宿在农村的农民工不在本研究的讨论范围内。
1.3.2 土地退出 郭熙保[4]认为农民一旦成为城市居民，就必须放弃农村户口，并且相应地退出农村集体，同时把承包地交回集体。黄花[5]认为“土地”和“资源”都应该作为可以自由流动的生存要素，若集体经济组织成员资格丧失，那么他承包本集體土地的权利理应消灭。吴康明等[6]认为土地退出是以自愿或强制性前提下退出土地的一切农民为主体，其将承包地、林地、宅基地退给农户所在的集体经济组织的过程。结合市民化的特征，本研究将土地退出界定为转业农民在放弃农村户口之后，退出自有承包地承包经营权（主要是承包权）、宅基地使用权的过程。
2 现有土地退出的探索与制度约束
2.1 现有土地退出的探索
现有土地退出探索中灵活性高的为嘉兴市的“两分两换”和重庆市土地改革。所谓“两分”，指的是“宅基地和承包地分开、征地和拆迁分开”，农民的宅基地和承包地可以分别处置。所谓“两换”，指的是“以土地承包经营权置换社会保障”和“以宅基地置换城镇住房”。扈映等[7]认为嘉兴的“两分两换”并没有涉及到土地的产权问题，只涉及土地经营权的流转。一方面实现的条件较为苛刻，需要政府有强大的资金、土地要有较大的预期租金、转业农民要有充足的就业。另一方面农民并没有放弃其所有的承包权，一旦有农民要求收回经营权，则整个制度不能维持正常运转。方芳等[8]认为嘉兴“两分两换”中农民存在诸多顾虑，“两分两换”应作为加快转业农民市民化的一个跳板，将农民纳入城镇住房保障体系，逐步形成农民与城市居民相一致的社会保障体系。徐保根等[9]认为农民不管是转业市民化还是变成职业农民都需要一定的过程，“两分两换”之后可以加强对农民的培训，强化并巩固农民的转变，最终实现土地退出。总之，“两分两换”虽然没有在根本上解决土地退出问题，但是给了一个渐进式改革的可行方案。 2008年重庆市首创了“地票”。《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》第十八条的规定：“重庆市农村土地交易所交易的地票特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后可用于建设的用地指标。 ” 刘楝子等[10]指出，重庆市虽然奉行转业农民宅基地退出自愿的政策，但是在“地票”交易过程中农民所获收益极低，而且缺失对转业农民配套的保障措施。冯桂[11]认为，重庆市的改革不仅保留了农民的承包权，还使农民获得一定财产，有利于农民转业市民化;“地票”还有利于城市的企业或个人购买、利用农村土地，从而增强农地的流通性和促进土地资源优化配置。重庆市土地改革中也存在诸多问题，但是它对边远地区土地退出有极大的促进作用，有利于保证各地区农业转移人口土地退出的收益。
现有农业转移人口土地退出的探索虽然取得了一定的进展，但是并没有触动土地退出的核心问题，即丧失集体经济组织成员身份的村民如何有偿彻底退出承包地和宅基地，如何既退出经营权也退出承包权，这些问题的解决还有赖于相关制度的突破。
2.2 农村土地制度约束
《中华人民国土地管理法》第八条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地、自留地和自留山属于农民集体所有。第十四条规定：农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。因此，农村土地制度可以简单理解为所有权在农民集体，承包经营权在村成员。
徐美银[2]认为中国土地制度存在一定的产权“残缺”，农民家庭对土地拥有一定的剩余控制权和剩余索取权，但未来控制权存在不确定性;土地使用用途管制严格，仅限于农业用途;农业生产收益有保障，农地流转收益市场化程度偏低;国家和农村集体可能会侵害农民的农地非农化增值收益、剩余收益化增值收益。黄忠华等[12]通过义乌市调研，利用托达罗分析模型分析农村土地制度安排对农民工市民化的影响，认为现有土地制度约束了农民工进城的资本和能力，最终影响了其市民化意愿，其作用机理有以下2种效应：土地保险效应，希望保留承包地的农民工其市民化意愿更高，其原因是保留农村承包地可为农民工市民化失败后提供就业途径;环境舒适度效应，当存在城乡居住工作环境舒适度差异时，拥有农村宅基地的农民工，越不倾向于市民化。
可见，中国土地制度规定的土地所有主体不明确，集体和国家损害了承包户的利益，同时未让农民和集体参与土地发展权的分配，制约了农民进城所需的资本和能力。
2.3 户籍制度约束
党的十七届三中全会到十八届三中全会都强调要进行户籍制度改革，加快推进农业转移人口进城安家落户。《中华人民共和国户口登记条例》第十条规定：公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。
陈学法等[3]提出中国农民要实现向市民身份转变，户口登记必须经过政府行政审批，而国外农民要成为市民，一般情况下，只要到城市户口所在地登记即可。他认为户籍制度在农民市民化过程中起阻碍作用的是黏附在户籍上的福利功能，城市户口上的福利功能一旦生成，就会不断繁殖，并形成路径依赖，使得改革积重难返。刘爱玉[13]认为，目前的户籍制度缺乏明确的改革方向，国家允许农民进城打工，但农民工始终被当作是城市经济发展所需要的劳动力而非需要市民化的公民对待，当城镇经济发展需要更多的廉价劳动力时，政府便放宽农民进城管制，反之，便加强管制。
目前的户籍制度需要完善，公共服务的覆盖面需要进一步提高。1958年《中华人民共和国户口登记条例》制定的户口二元管理结构已经不能满足如今农业转业人口市民化的要求，相关户籍立法还需要进一步有效推进。
3 现有研究的思路
3.1 土地退出必要性的分歧
在现阶段，农业转移人口进城落户可以不退出承包地、宅基地。即转业人员取得城市户口的同时注销农村户口，但保留农村承包地的权利。国务院发展研究中心课题组的研究报告[14]也指出：要求农民工以土地换市民身份，既不现实，也不公平。长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权是农民的财产权利。即使农民工进城定居，也不能强行要求他们放弃。陈学法等[3]也认为“放土不放权”模式已经把黏附在土地上的保障功能在一定程度上从其生产资料功能中分离出来，即通过转包或租赁等方式获得土地收益进而置换出了土地保障，使农民进城打工无后顾之忧。但以上只能作为现阶段改革初期的权益之计，长远来看这种保留既不合理也不合法。转业人员既已经注销农村户口，不再属于集体经濟组织成员，不知为何还可以享有土地承包权。
郭熙保[4]认为，准许已获得城市户口的农民工保留承包地，就会发生这样2种公平情况：一是农民可以根据耕地面积获得农业补助;二是农民拥有土地承包权，他们不从事农业经营，当上了“不在地主”。而那些愿意从事规模化经营的职业农民和农业合作社却没有土地承包权或者只拥有部分土地承包权，只能租赁他们的承包地;他们拥有涨租金或收回承包地的权利，这对农业经营者的土地稳定性和农业长期投资是非常不利的。汪晓春等[15]也认为，如果不建立进城农民土地承包经营权退出机制，即使将分散农民的土地经营权进行集中，采取规模化经营，除去土地租金之后规模经营者的收益也很有限，规模经营者种粮的积极性也很难提高。他们都认为市民化后的农民不退出土地将阻碍农业规模经营化和现代化。张波[16]认为，对新生代农民工而言耕地已经“鸡肋”化，如果不强制其退出土地，会加剧耕地荒废、宅基地空置等问题;而且随着农村社会保障制度的建立与完善，土地对农民工的保障作用会逐渐淡化;随着市民化进程的加快，现有土地制度下的土地权利并不能满足转业人口的社会需求。
因此，在农业转移人口市民化进程中，不管是以土地利用还是以转业人口自身发展为出发点，土地退出都是必要的，所以阻碍农业转移人口市民化不是土地退出与否的问题，而是土地如何退出，土地退出后用什么来替代土地所发挥的非生产性功能的问题。 3.2 土地退出的原则
在土地退出原则上，学术界和政策文件上表现出了高度一致性，都强调保护农民权益、尊重农民意愿、自愿有偿、不荒废土地、土地集中经营等原则。
汪晓春等[15]认为不管进城与否，农民取得农村土地承包经营权不需要付出成本，但承包经营权具有市场价值，所以必须要有偿退出;农村土地能否有偿退出关乎农民基本生存和市民化资本，相关政策的实施要循序渐进。魏建[17]认为，土地退出涉及土地红利分配问题，原有分配方式中政府在第一次分配中占比重较大，村集体在第二次分配中占比重较大，这种分配方式对农民不公平;因此，提出以政府主导的10%模式为主，以广州南海土地股份制模式为辅，基本原则是以一定份额的土地红利为失地农民提供顺利市民化的保障。
3.3 解决土地退出问题的建议
由于中国国情复杂，目前还没有彻底解决土地退出问题的理论，而学术界提出的解决土地退出问题的理论大多将宅基地和承包地分别处理，在退出路径、补偿标准、补偿方式等方面给出建议。
黄花[5]认为应该建立动态的货币补偿机制，对承包地的补偿包括期权补偿、货币贬值补偿、土地增值溢价补偿3个部分，建立退地金融以实现货币对土地保障功能的替代;宅基地的退出则采用财产性和住房保障性两个方面进行一次性补偿。郑兴明[18]认为，中国目前有关土地退出的政策和法律法规之间存在冲突矛盾，说明改革存在严重的路径依赖，所以应该规避目前的所有权问题，通过强化产权功能来摆脱政策惯性和制度黏性，真正做到把权益下放到农民手中，由农民自愿有偿退出。张波[16]综合考虑了土地鸡肋化和市民化社会保障障碍问题，提出了类似于嘉兴市“两分两换”的主动式土地换社保方式，并辅以建立土地流转市场，重庆市“地票”等配套设施，兼顾了土地退出问题中的公平与效率问题。郭熙保[4]在坚持农村土地集体所有制的基础上，提出了将农村集体变为一个开放性集体的改革思路，允许土地承包权在交易中心转让，竞价获得承包权的法人成为集体新成员，而出让承包权的农民则可以利用资金顺利市民化。
4 已有研究评述与思考
4.1 研究内容与不足
从近3年的文献来看，现有对市民化进程中土地退出问题的研究相对比较灵活多样，从城乡二元经济、户籍制度改革、城乡推拉理论、人口转移空间转移、对农民工的实证分析、现有退出方式等多个视角来研究。
具体内容上，除了陈学法等[3]的研究外，其他文献都主张进城落户农民需要退出土地，并在土地需要有偿退出这一点上达成共识，并给出了自己构建的土地有偿退出机制;所有文献都强调不管是拆迁还是农民进城落户引起的土地退出问题，都应该尊重农民自身的意愿，这种观点也符合政策精神;在实证分析中，对农民工土地退出意愿影响因素调研的研究也较多，多数还是以重庆市为例，影响因素有市民化能力、承包地和宅基地补偿预期、城市与老家的距离等，其深层次的问题表现为城市和农村之间公共服务的差距以及市民化成本问题;也有文献从现有土地管理制度和户籍制度入手，着眼于现有制度的改革，认为政府应该不改变所有权性质问题的基础上逐步放开土地限制，落实农民土地权益;也有文献梳理了嘉兴市“两分两换”方式和重庆市首创的“地票”，给出现有方式的亮点与不足并补充了自己的思考。
不足方面，首先，绝大多数文献虽然都提及了集体经济组织和村集体，却没有对这两个概念进行明确地界定;其次，对如何保障不转户农民权益和集体权益的研究相对较少。
4.2 思考
4.2.1 集体经济组织问题 集体经济组织这个概念多次在有关农村土地管理的文献和相关法律法规中提及，但是无论是文献还是法律法规都没有对这个概念进行明确地界定，因为这是一个过时的概念，这个概念原意指政社合一的人民公社，但是在中国当代社会里没有对应的实体。因此，笔者认为研究土地退出问题不能仅仅着眼于现在的政策，还必须对土地退出问题的历史渊源有细致的梳理，土地退出问题不是空穴来风，而是十一届三中全会之后原来的集体经营改为了承包到户，才开始出现了产权不明晰，构成了农民土地有偿退出的最大障碍。因此，有必要对土地退出涉及的相关主体进行明确地界定，从这个方向着手研究，可以推动相关法律规定的完善，从而在理论上、从根本上扫清土地退出的法律障碍。
4.2.2 社会保障问题 多篇文献和多处实践都提倡“以土地换社保”，从市民化角度来看，这是为了减轻农民进城落户的负担。但是从社会保障权利义务上看，这是政府职能的缺位，因为从宪法学的角度看，公民的基本权利与国家的基本义务是对应的，公民有享有社会保障的基本权利，所以政府必须要有提供社会保障的义务。而农村居民一旦进城落户成为城市居民，就有权利享受城市社会保障，这个权利的获得可以以土地退出来约束，但是不能以土地来置换，这是两个概念。以土地换社保掩盖了现有社保制度的不足，因此不宜在土地退出問题中捆绑社会保障问题。
4.2.3 土地退出新思路 笔者认为解决土地退出问题的关键在于将集体经济组织成员、社会保障享有权、户口彻底脱钩。因为不管是农村居民，还是城市居民，在户籍管理上都应该是居民身份，而农民这个词则带有强烈的职业色彩。在现今社会，从事农业的不一定非要是农村居民，也可以是城市居民，职业和居民身份之间不应该有强制的绑定。其次，土地承包权属于集体经济组织成员，而大多数的研究把集体经济组织大致地等同于村集体，如果不对集体经济组织进行严格地界定，就会对土地承包的准入机制产生阻碍。最后，社会保障是公民的基本权利，不管是农村居民还是城市居民都可以依法享有，不能以是否拥有土地来判定公民是否有权享有社会保障，这种想法是过时的、计划经济的，不符合社会保障全民覆盖的中央精神。
本研究提出以下解决土地退出问题的新思路：上述三者分离，实现土地、资本、人口的自由流动;建立农村土地承包权的供需关系，有愿意出让土地承包权的农民可以在土地流转中心挂牌出售，有承包需求的人可以在土地流转中心认购土地，为了保护边缘地区的土地也可以采取承包权捆绑挂牌，同时也需要加强对土地利用的监管，具体方法可以在实践中摸索;建立土地市场，让农村居民可以参与土地发展权的分配，保护农民和集体的利益，不管农村居民进城与否，都有获得土地红利的权利，这是工业对农业的反哺，并不会导致新的不公平;最后形成土地有价有市的格局，顺利完成农民的市民化和土地退出。 参考文献：
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收稿日期：2019-01-01
基金项目：国家社科基金重点项目（17ARK003）
作者簡介：杨长勇（1994-），男，福建福州人，在读硕士研究生，研究方向为土地与社会保障研究，（电话）15950510998（电子信箱） 15950510998@sina.cn。
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