美国对华贸易保护主义加速的政策原因分析
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作者: 马光明 赵 峰
近期的“中国输美轮胎特保案”将贸易保护主义的话题再次推上世界经济舞台。2009年6月30日,美国国际贸易委员会(ITC)宣布,对中国轮胎采取特保措施,提出了对乘用车、轻型货车用中国制轮胎在三年内分别征收55%、45%、35%的特别关税,并于2009年9月11日由奥巴马正式宣布实施。这一举措掀起了金融危机后美国对华贸易保护主义的新一轮高潮,在引发印度等国家跟风进行类似贸易保护主义行为之外,也引起了学界和政界对美国对华贸易保护的广泛关注。
一、美国近年对华贸易保护主义行为概述
自从2009年1月美国总统换届以来,相比小布什的保守主义,民主党人奥巴马领衔的美国政府在经贸政策表述上更强调与中国进行协作。例如奥巴马在近期中国外长访美期间,曾经表示在金融危机下美中两国都需要在经济上做出调整,中美应当在经济上进行全面和深入的结构性合作,愿同中方在稳定国际金融市场、促进世界经济繁荣、加强金融监管、改革国际金融机构等方面加强沟通协调。在G20峰会上,奥巴马也表示“美国支持自由贸易,致力于继续拓展同中国的贸易关系。美方愿同中方通过对话和磋商解决经贸领域问题。”但事实上奥巴马上任之后由于各方面原因,对华经贸政策仍然具有相当对抗性。例如在人民币汇率问题上采取强硬态度、要求中国加强对美国产品知识产权的保护、加强对中国产品安全、环保与劳工标准的监管力度等。而在贸易保护方面,近期奥巴马政府对中国的贸易保护主义则明显呈现加速趋势:
奥巴马上任之前,作为中国最大货物出口市场国,美国就已是20世纪末以来对中国发起和采取各类贸易保护措施最多的发达国家。根据世界贸易组织的统计数据,从1995年1月1日至2008年12月31日,世界各国对中国共发起反倾销调查677起,其中仅美国就占据了87起,位居第二位(最多的是印度,120起);同时间内各国对中国采取反倾销措施479起,其中美国占了66起,同样居于第二。各国对华发起反补贴调查23起,美国占据13起,高居第一。各国对中国实施反补贴措施13起,美国占7起,高居第一,等等。而奥巴马上任后,对华贸易保护主义并未能如同其政策表述一样出现消减,反而出现了加速趋势。在中国输美轮胎特保案之后,又采取了多项针对中国的反倾销、反补贴、保障措施等贸易保护主义行为,且频率加快。仅2009年下半年以来,奥巴马政府对华贸易保护行为就可列出如下:
2009年7月,美国对原产于中国的编织电热毯产品进行反倾销调查;2009年8月3日,美国商务部对我输美后拖式草地维护设备征收0至264.98%的反补贴税和154.72%至386.28%的反倾销税;2009年9月9日,美国商务部对中国输美油井管反补贴调查案初裁裁定中国涉案企业10.9%至30.6%不等的补贴幅度; 2009年9月28日,美国际贸易委员会宣布对我输美钢制标准紧固件产品进行“双反”损害调查;2009年10月14日,美商务部决定分别对原产于中国的部分铜版纸与紧固件产品进行 “双反”合并调查;同月,美国商务部又宣布决定对部分中国无缝管产品启动“双反”合并调查,等等。
二、美国近期对华贸易保护主义加速的政策原因分析
众所周知,贸易保护主义属于对抗性贸易政策之一,其目的是以限制进口来减小贸易逆差,同时保护国内企业和就业。中国从2000年起超越日本成为美国最大的贸易逆差国,2008年美国对华总贸易逆差达到2663亿美元,约占美国总贸易逆差的38%,因此美国采取措施减小对华贸易逆差理所当然。然而一国减小贸易逆差的政策工具有很多种,一般情况下采取贸易保护主义限制进口并不是最佳选择,它既违背自由贸易精神,还可能招致它国采取经济、外交报复。那么美国政府为何在近期选择通过加速对华贸易保护主义的方式来减小对华贸易逆差呢?笔者认为,其原因在于其它减小对华贸易逆差的政策工具在当前经济环境下效果受限。同时,奥巴马政府的就业政策和政党政策也要求当前加速对华贸易保护。具体分析如下:
1. 汇率政策对减小对华逆差作用不大。汇率政策是调节一国贸易收支的最常用工具,逆差国政府往往通过本币贬值(或促使它国货币对本国货币升值)来改变其进出口产品相对价格,降低进口产品价格竞争力,从而达到减小进口增加出口的目的。美国在历史上曾多次利用汇率工具来减小其贸易逆差,最典型的例子就是20世纪80年代日美签署的“广场协议”,当时美国通过要求最大逆差国日本大幅提高日元兑美元汇率来减小美日贸易逆差,也收到了不错的效果。进入21世纪以来,美国为了解决至2008年将近7000亿美元的贸易逆差,尤其是减小对中国将近3000亿美元的逆差,也积极通过美元贬值,并通过政治施压要求人民币升值来减小对华贸易逆差。例如2005年至2008年末,美元兑人民币汇率就已由1:8.1936下跌到1:6.9477。然而通过美元贬值减小对华贸易逆差的效果似乎并不好:2005年至2008年美国对华贸易逆差分别为2016、2325、2563、2663亿美元,逆差不但没有减少反而有继续上升的趋势。其原因是美国对华贸易逆差很大程度上是由于世界分工结构变化产生的,中国出口美国产品需求价格弹性很小,美元贬值难以起到抑制进口的作用(即马歇尔-勒纳弹性条件不满足)。因此,美国单独采取利用间接价格渠道的汇率政策无法有效减小对华贸易逆差,这就直接诱发美国政府采取更为直接、更具强制性的贸易保护主义来减小对中国产品的进口。
2. 财政货币政策无法针对对华贸易逆差。除了汇率政策以外,财政货币政策也能起到减小一国贸易逆差的作用。其机制是逆差国通过紧缩财政货币,降低国内总需求,从而抑制进口,达到减小贸易逆差的目的。这也是各国所普遍使用的调节贸易收支的政策,例如国际货币基金组织在20世纪80和90年代对许多处于严重贸易逆差和通货膨胀的拉美国家进行援助的条件之一,就是要求它们紧缩财政和货币,以减少贸易逆差及其带来的货币对内对外贬值。然而可惜的是,在当前美国饱受次贷危机影响,实际经济增长率由2005年的3.1%骤降至2008年的0.4%的经济背景下,奥巴马政府不可能采取紧缩财政和货币政策来减小贸易逆差,因为这将打击美国本已衰退的总需求和就业。非但如此,奥巴马政府还需要通过扩张财政和货币来刺激经济恢复,例如奥巴马上任以来,为了缓解金融危机造成的经济衰退,采取了类似小布什在21世纪初所使用的扩张性财政政策,包括大规模基础建设投资、更新联邦建筑物的老旧暖气系统等5项措施等。同时,根据美联储的最新数据,截至2009年9月,美联储已经将联邦基金利率由2006年最高点的5.02%降至0.15%的水平,这已是美国自1954年以来从未有过的超低利率。因此,美国政府当前是无法通过紧缩财政货币政策工具来起到降低对华贸易逆差的作用。在前述汇率政策工具失效的前提下,也就只能通过加速对华贸易保护来达到降低对华逆差的目的。
3. 就业政策要求限制中国进口。近期加速对华贸易保护是奥巴马政府对金融危机造成美国失业率上升的政治回应之一。美国近期由于受金融危机影响失业率出现上升趋势。根据联合国《世界经济形势展望》的数据,美国失业率由2006年的4.6%上升到2008年的5.7%,2009年失业率估计进一步上升为7.2%。而美国有相当部分民调认为中国对美出口的增加是美国企业破产、失业率上升的原因。同时数据似乎也支持这个观点:根据美国统计局的数据,2005年至2008年,美国对华贸易赤字占美国贸易赤字比例已经由28.2%上升到38.3%,截至2009年1至8月更是上升到60.4%,所占比例越来越大,成为美国当之无愧的最大顺差国。在国内失业率大幅上升的前提下,奥巴马政府为了维护执政地位、获得民意支持,自然必须选择加强对华贸易保护。
4. 政党政策迫使奥巴马加强对华贸易保护。经济政策体现统治阶级的利益,一国政治形势的变化可能对经济政策的变化起到微妙甚至重要的作用。美国是典型的两党制政体,执政党必须在其就任期间争取民意支持以维持和巩固其统治。就2009年以来奥巴马政府对华贸易保护加速这一现象而言,我们同样可以找到其对应的政党政治背景。首先,加速对华贸易保护是奥巴马政府还清“竞选债务”的需要。2009年新上任的总统奥巴马曾经在其南方巡回竞选演讲中表达了对中国产品“夺取了美国成千上万就业岗位”的不满,并承诺他所组成的政府将坚持履行美国贸易的正当权利。这一口号使他得到了美国众多工厂主、行会领袖和工会的支持并最终获得了竞选胜利,因此需要在任职初期实现对其支持者的承诺以维持其统治。其次,加速对华贸易保护是奥巴马政府在任职之初赢得民意支持以实现政治意图的需要。以2009年9月奥巴马政府宣布对中国输美轮胎实行惩罚性关税为例,奥巴马政府计划促成其新的医改措施,需要尽可能得到国内各界的支持。而提起此番特保调查请求的美国钢铁工人工会代表的工会组织拥有奥巴马政府非常看重的民意基础,因此奥巴马拒绝多数派意见(除钢铁工会外大多数组织和利益集团都持反对意见),选择照顾少数派情绪,有明显争取工会支持的政治意图。同时,奥巴马选择在9月11日宣布对华输美轮胎实行惩罚性关税,同样也是争取民意,提高其支持率的行为。第三,美国往往对不同意识形态国家有意采取歧视性贸易保护政策。中国是世界最大的社会主义国家,即使在金融危机期间经济也保持高速发展,已经在多方面触及美国的全球战略利益。抑制潜在竞争对手、维护美国世界霸权是美国许多政治力量的目的和政治口号,因此奥巴马政府顺应其要求,将贸易保护的矛头首先指向中国也不是不可理解。
三、近期美对华贸易保护主义的应对措施探讨
针对以上美国对华贸易保护主义加速的政策原因,我国政府可以从以下几个方面应对:
第一,由于美国近期对华贸易保护主义的加速一方面源于其金融危机背景下的财政货币政策调节贸易逆差的效果受制,含有被动和无奈的因素,因此我国政府可以采取配合性宏观经济政策,帮助美国恢复经济、主动减小对美贸易顺差从而抑制美国对华贸易保护主义。具体措施可以包括:(1) 继续购买美国政府债券以支持其扩张财政政策;(2)增加政府对美商品采购;(3)适当调整人民币兑美元汇率;(4)增加国内需求以增加国内消费和对美进口。
第二,理论界应当针对奥巴马政府基于就业政策和政党政策的需要而采取的对华贸易保护主义借口进行驳斥。例如“中国对美国大量产品出口挤占美国市场,导致美国近期经济出现下滑,并带来大量失业”等观点,以避免在反贸易保护行动中陷于被动境地。
第三,针对美国政府对华贸易保护主义加速的态势,我国政府和企业一方面可以利用WTO争端解决机制勇于应对,维护正当权益,同时也可以采取对抗性政策,即采取调整人民币汇率、对美国出口中国产品采取反倾销、反补贴、禁止进口等政策措施,以让美方了解到两个大国采取贸易对抗的消极后果,从而回到协调合作的轨道上来。事实上中国近期在很多问题上也是这么处理的,例如在美国宣布对输美轮胎征收惩罚性关税后,在2009年7月1日,商务部宣布停止从美国进口肉鸡等。
第四,不难看到奥巴马政府基于政党政策采取的对华贸易保护主义源自经济危机下财政、货币、汇率政策出现的困难,如果美国经济出现恢复的势头,奥巴马政府对华贸易保护的经济、政治压力都会相应降低。因此当前我国政府应当采取的最重要的应对措施,应是调整和配合性宏观经济政策,以帮助美国从经济危机中恢复过来,这一方面可以减小美国对华贸易保护力度,另一方面鉴于中美经济的相互影响,同样也有利于中国经济的发展。▲
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