谈谈乡村管理中管理权力与农民权利的失衡
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作者: 刘世垓
[摘要]本文从实际例子出发探讨其中的原因，认为在很多情况下矛盾的产生涉及官员的法制观念和政绩的合法性，还有体制原因。这些因素对农村的健康发展是至关重要的。
[关键词]乡村管理；权力；权利；村民自治
[中国分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646(2009)06-0071-02
不久前，我们就村委会与乡镇政府的关系对河南几个县的一些乡村进行了考察，看到在乡村管理中，权利和权力的不协调往往引起矛盾。我们试图探讨不协调的根源时，发现问题常常产生于行政行为是否符合法律，下面我们以一件事为例来谈谈这个问题。
这是个普通的、比较典型的例子。说普通，是因为我们经常可以看到类似的关系，农民对它们已经习以为常；说典型是指这个例子所显示出的乡政府与村的关系相当普遍，有代表性，这样的关系不仅在我们的例子上看到，也在很多有这类角色参与的其他事上存在。
例子是这样的。河南某县城郊乡所管辖的李村有靠近公路旁的耕地。上级政府要求公路两边15米宽的地带种树，认为这是绿化工程，同时，若干年后树可成材，也能够给植树的人带来经济利益。于是，上级要求植树的指示通过乡政府下达到李村。
但是，李村的很多在公路旁有承包田的农民不愿意种树。他们的理由很简单，种树不划算。据他们计算，如种植当地很普遍的速生杨。一亩地在成材后预期可收入13000至15000元左右，但这个收入在十年以后才能得到，而且十几年后不知道政策会发生什么变化。而目前一亩地种庄稼的年收入是1300元左右，更重要的是，种庄稼的收入每年甚至每半年就能拿到手上。当然，村干部还提醒他们，最初三、四年可以在种树的地里适当间种些农作物，但权衡下来他们仍然不愿种树。
乡政府必须执行上级的种树指示，农民“种也要种，不种也要种”。乡政府通过村支部和村委会软硬兼施采取各种办法贯彻上级指示，对于“做了工作”仍然坚持不种树的人，村委会和所在小组给他们重新分地，把路边的地调换给同意种树的人。麻烦终于消除，上级下达的任务胜利完成。
村委会可以向乡交账，乡也可以向他们的上级交账了。至于种了树后面是什么结果，换了地的人有什么意见，已不是上级关心的事了。
谈到农村问题，有两个基本性的宪法和法律规定。一是《宪法》第十条的规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村之所以为农村，农村的集体组织之所以能够存在，其基础就是土地，农民集体所有的土地。
另一个是《村民委员会组织法》的规定，为了保障农村村民实行自治，由村民民主选出村民委员会，进行自我管理、自我服务。村委会应当“保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”。乡、镇政府对村委会的工作“给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。
宪法和法律的上述规定是明确的，形成当前农村体制的基本框架，其中包含两个最重要的基本因素，一是农村土地的集体所有，二是农村实行村民自治。这两个方面应该是目前考察农村问题的纲。
我们再回到前面谈的案例。
它给我们提出的第一个大的问题是，乡政府有权要求甚至命令李村的农民种树吗?回答应该是明确的：当然无权，因为在自己的土地上种什么、在哪里种是村民自治范围内的事，农民自己有决定权，这是宪法和法律的规定。
看来，要避免或尽量减少类似的矛盾，恐怕不是像有的乡、村干部或上级干部所说的，首先应该加强对农民的法制教育，而是应该加强发号施令的上级的依法行政观念，当然包括法制教育。
仅有提倡加强观念和教育并不能保证行政符合法律，无数事实已经做出了明确的结论。现在，关键是必须有一套对行政行为有效的监督和控制系统。监督控制制度一天不建立，类似的违法行政就一天无法避免。
这里还隐含着一个深层的问题，即政绩的考核。比如，某领导人的辖区有100万亩国有土地可用于绿化，而他报的绿化数为130万亩，他显然使30万亩在他管辖范围外的地也绿化了。对这30万亩的绿化，他既可以采用说服农民的方法达成，也可以采取有如我们例子中那样的行政命令的方式达成。所以。人们还应该关注政绩的考核是否具有合法性。换句话说，不合法的政绩不应该是政绩。
这里还有一个也许是更深的问题，某地领导人是不是应该为其辖区的人民服务。这涉及领导人的素质。还是来看我们的例子。按照乡政府的说法，当然也是上级给他们下达指示的说法，种树的目的是绿化。听起来没有什么问题。但是，当指示具体要农民来落实的时候，问题又出来了：种树为什么一定要用路边的地，也一定要在距离道路若干米的范围不可呢?路边的地可能是大块耕地，用于种其他农作物更好(这是我们所知的相当普遍的情况)，而种树完全可以利用村里住房附近、院子周围或小路边零星的空地。看来绿化的说法恐怕难以成立。人们希望当地的领导人能为当地的人民服务。但希望毕竟是希望，能不能有制度的安排保证他们为当地的人民服务呢?
案例提出的第二个大的问题是，上级不合法的指示为什么能够贯彻下去?贯彻指示需要有两个方面，发出指示的一方和执行指示的一方。在我们的例子里，执行的一方是农民，农民不是可以根据上面引用的宪法和法律规定决定不执行乡下达的指示吗?回答是他们做不到。
关键点是乡与村的关系。现在乡与村的关系很难说是像法律规定的那样，是基层政府与群众自治组织的关系。2005年村委换届选举前，向各级党政机关的有关人员传达了上级党的领导人关于“一肩挑”的指示，也就是说要求村支书(委)兼任村委会主任。事实表明这一指示得到普遍贯彻执行。当然事实也同时显示出乡镇政府在选举中的重要作用，这涉及村委会的选举问题，需专门探讨，这里掠过。“一肩挑”带来的一个重大结果是在体制上保证上级的指示可以有效地贯彻到村。法律的规定被极大改变，村民自治大打折扣，村民的权利随之较以前更难得到保障。从我们的例子可以看出来。
同时，宪法和法律的规定本来可以从客观上起到对行政行为限制的作用，作为农民自治组织的村委会可以起到保护农民自身权利的作用，但“一肩跳”使这种限制荡然无存。无论什么行政指示甚至不合法的指示都可以有效贯彻。
对于乡政府，本来依法它应该直接面对农民的自治组织，现在这一关系下移，变成了村委会直接面对农民群众。村委会的处境则相当尴尬，本来它依法应该是农民群众自治组织的代表，但现在它却在很大程度上成了乡政府的代表，它应对着本该由乡政府处理的行政机关与农民群众的矛盾，角色的转换使他们在相当程度上脱离了群众，失去了群众的信任。
这里可以提出的的问题是，涉及改变法律的事项为什么通过这种方式实施?实行“一肩挑”的后果或意义是什么?顺便说一句，“一肩挑”的指示是通过领导人开会传达的，甚至在有的地区一级有关党政部门我们也没有看到正式文件。以这种形式来修改法律也是研究的很有意思的现象。
“一肩挑”不仅无法有效限制不合法的行政行为和保护农民的合法权益，也可以使政府避开它应该对自己的决定承担的责任。有可能加重行政权力与农民权利的不平衡。
宪法和法律对农村的基本关系有明确的规定，农村的持续健康发展只能建立在依法的基础上。官员应该首先尊重宪法和法律。
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