国家赔偿法修正案亮点与不足
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作者: 王太高
可以预见,随着修正案的正式实施,国家赔偿法的实施状况将会有所改观,并且还会在很大程度上实现从“监督法”向“救济法”的回归。这其中有进也有退,也有值得关注的浓墨重彩之处。
新闻背景:
2008年10月《国家赔偿法》修正草案(以下简称修正草案)被首次提交全国人大常委会审议。此后,审议过程可谓一波三折。2009年6月,修正草案进入二审;同年10月,修正草案被提交三审。2010年4月,修正草案进入四审,并于4月29日,终获通过。
2010年4月29日,十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《中华人民共和国国家赔偿修正案》,修改后的国家赔偿法从原来的35条增加到42条。从修正案的内容来看,国家赔偿法实施15年来,理论与实务界关注的一些焦点问题如国家赔偿的归责原则、精神损害及间接损害赔偿、赔偿程序如何更具操作性等问题均有所涉及。可以预见,随着修正案于12月1日的正式实施,国家赔偿法的实施状况将会有所改观,并且还会在很大程度上促进国家赔偿从“监督法”向“救济法”的回归。但是另一方面,认为通过这次修改就能“一揽子”解决国家赔偿实践中的所有问题也是不现实的。事实上,该修正案也不可能是完美无缺的,相反还存在着一些局限和不足。
修正案中的一些“进”与“退”
关于国家赔偿的归责原则,修改前的国家赔偿法规定,国家机关或国家机关工作人员行为的违法性,是国家承担赔偿责任的前提,这就是我们通常所说的国家赔偿中的“违法归责原则”,这一点也普遍被认为是给国家赔偿范围的拓展设置了障碍。修改后的国家赔偿法第二条删除了“违法”二字,这意味着哪怕是国家机关的合法行为,只要造成了相对人的权益损害,受害人都有可能获得国家赔偿。这一变化充分反映了国家赔偿法归责原则多样化的发展趋势,也与我国宪法宣示的“尊重和保障人权”的基本精神高度一致。
但是另一方面,修改后的第二条还规定,“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”时,受害人才能享有获得国家赔偿的权利。这就是说,修改后的国家赔偿法虽然确立了多样的归责原则,但却将赔偿的范围局限于该法所列举的情形。也就说,如果国家机关或国家机关工作人员的职务行为,造成了公民、法人或者其他组织合法权益的损害,但不属于该法所列举的情形,则不能获得赔偿。这样一来,修正案废除违法归责原则的作用将十分有限。例如,在行政赔偿方面,修改后的国家赔偿法不仅没有增加其他的侵权行为类型,相反还将第四条第三项的内容从“违反国家规定征收财物、摊派费用的”修改为“违法征收、征用财产的”,这里不仅将“摊派费用”从应当赔偿的情形中排除掉了,而且这里用“违法”代替“违反国家规定”的做法还明显缩小了行政赔偿的范围,更与删除“违法”归责原则的做法相矛盾。
在刑事赔偿方面类似的情况同样存在,修改前的刑事赔偿强调,只要是“错误”逮捕或拘留,受害人均可以获得赔偿。而修改后则规定,若拘留只是存在后果错误而没有构成违法的话,则不产生赔偿问题。更为严重的是,“有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”才予以赔偿的规定,还堵塞了实践中拓展国家赔偿范围的各种可能。例如,国家赔偿法中并未涉及不作为的损害赔偿问题,但是这并没有妨碍实践作出肯定的回答。例如,最高人民法院2001年6月26日答复四川省高级人民法院时指出,“由于公安机关不履行法定职责,致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的,应当承担行政赔偿责任……”事后,最高人民法院还以法释[2001]第23号对外正式公布了这一解释。由于现行立法并未涉及不作为的损害赔偿问题,即不是“本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形”,因而随着修正案的实施,该答复事实上便与国家赔偿法存在冲突和矛盾了。
备受关注的精神损害赔偿
精神损害赔偿的缺失一直是国家赔偿法备受诟病的问题之一,一定程度上也是人们“戏言”国家赔偿法为“国家不赔偿法”的原因所在。事实上,在国家赔偿法实施过程,该规定也在逐渐被突破。例如2001年陕西“处女嫖娼案”中,麻旦旦的精神损害赔偿因于法无据而被驳回,而在2005佘祥林案及当下的赵作海案中,申请人的精神损害赔偿请求同样于法无据,但是有关机关却以生活补助费的名义分别支付25万元、15万元。这种生活补助费在很多人的眼里便是一种精神损害赔偿。为此,修改后的国家赔偿法规定,国家机关及其工作人员在行使职权时侵犯人身权,“致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金”,从而在国家赔偿制度中正式确立了精神损害抚慰金制度。
同样,对于这种精神损害抚慰金制度也不宜过分乐观,因为按照修正案的规定,能够适用精神损害抚慰金的范围是非常有限的。首先,精神抚慰金只适用于人身损害而不适用于财产损害。这在一般情况下是可以理解的,但是在个别情形却不无疑问。例如,非法拆迁公民的住宅,对于一个曾经世代栖居于此的公民而言,除了物质上的伤害而外,精神损害也是不言而喻;其次,身体受到伤害必须“造成严重后果”才产生精神抚慰金。显然,如何判断“严重后果”也是一个见仁见智的事情;最后赔偿的标准如何统一也将是实践中面临的一个大问题。如佘祥林被关押了4009天获得的“生活补助费”为25万元,而赵作海失去人身自由的时间为4019天,“生活补助费”则为15万元,以至于面对赵作海的事后“反悔”,相关部门又给予了12万元的“住房补贴”。虽然生活补助费仅是一种“准精神抚慰金”,但是操作中的这种“随意性”恰恰展示了精神抚慰金制度在操作层面即将遭遇的困境。
修正案中浓墨重彩的一笔
关于赔偿程序。赔偿程序的修改是修正案中最值得浓墨重彩的方面,因为新增加的条文全部集中在这一领域。首先,对于确认程序的修改,在刑事赔偿范围中,原来的规定,公民、法人和其他组织要申请国家赔偿,首先要向赔偿义务机关提出,赔偿义务机关对赔偿请求中涉及的行为是否违法进行确认。如果赔偿义务机关作出不确认的话,申请人只能向上一级国家机关进行申诉。行政赔偿中也存在类似规定。对此规定,正如有人评说的那样,让赔偿义务机关自我承认行为违法、并“勇于”承担赔偿责任,在中国这样一个有着深厚官本位主义传统的国家,无异于与虎谋皮。
的确,在实践中普遍存在对赔偿请求拖延不办,有的干脆不进行确认,有的是部分确认、部分不确认,这样就变相剥夺了当事人提出赔偿请求的权利。为此,国家赔偿修正案彻底删除了“确认”二字,并且为了使得赔偿请求的渠道变得更加畅通,规定赔偿请求人向赔偿义务机关先行提出赔偿请求,赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定,或者当事人对作出的赔偿决定有异议的,可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服,还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求,这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。
增加了赔偿程序中的操作性规定。例如修正案规定,赔偿请求人提出赔偿请求,赔偿义务机关在受理的时候,必须要加盖一个行政机关的印章,还要注明收讫的日期,这样就使得赔偿期限的起点非常明确,进而可以杜绝赔偿义务机关任意拖延赔偿期限的情况;在赔偿义务机关处理赔偿请求的过程中,要充分听取赔偿请求人的意见,并且还可以相互进行协商。特别是在赔偿程序中,修正案还建立了一个纠错机制,如果赔偿请求人认为人民法院赔偿委员会作出的决定确有错误的,可以提出申诉。赔偿委员会的上一级人民法院认为有错误的,可以指令赔偿委员会重新作出审查。最高人民检察院可以对赔偿案件提出意见,要求重新审查。
为保障赔偿请求人及时得到国家赔偿,修正案规定赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内,依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。
此外,修正案还对造成公民身体伤害和财产损害的赔偿标准也作了调整,如在人身赔偿方面,增加了护理费、残疾生活辅助具费、康复费等因残疾而增加的必要支出和继续治疗所必需的费用;在财产权损害赔偿方面,在保留返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱,解除冻结的存款或者汇款的同时,增加了应当支付银行同期存款利息的规定。但是这里也同样存在可以讨论的空间,如对于侵害企业的经营权的,预期收益不予赔偿;人身损害赔偿方面,以国家上年度职工年平均工资为标准,虽然在一定程度上体现了“同命同价”的理念,但在我国这样一个经济社会发展存在极大差异情况下,全国一个标准的做法难免存在合理性争议。■
编辑:董晓菊dxj502@163.com
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