地方政府融资平台存在的问题及财政性建议

来源:用户上传      作者: 田华杰

　　 摘要：通过调查当地政府融资平台运行情况，发现地方融资平台存在软约束机制，风险容易转移到财政和商业银行体系。本文结合国务院于2010年6月10日发布的《关于加强政府融资平台管理有关问题的通知》，侧重财政视角提出建议。
　　 关键词：财政管理 财政资金管理 融资平台
　　
　　 2008年下半年以来，在国家“扩内需、保增长”的政策调控基调下，各级地方政府融资平台迅速发展，为应对国际金融危机，推动经济增长发挥了重要作用。但这种融资模式存在诸多弊端，从财政运行的角度看，大规模的由地方融资平台主导的信贷高速增长，增大了财政的隐性负债。在地方财政出现偿还困难时，或者将转嫁为商业银行的不良资产，或者将由中央财政事实上承担偿还责任，这会在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。对此，笔者对辖内地方政府融资平台情况展开了专项调查，并结合国务院近期发布的《关于加强政府融资平台管理有关问题的通知》（以下简称国务院《通知》）精神，针对其中存在的问题提出了财政性建议。
　　
　　 一、永州市政府融资平台基本情况
　　
　　 （一）融资平台类型和融资规模
　　 2009年末，永州市级政府融资平台拥有城市基础设施建设投资和财政融资中心，2010年正在筹划成立的还有市交通运输基础设施建设投资平台、凤凰园开发区融资平台、市旅游融资平台，各县区还有一些农业、水电、城建开发等方面的融资平台。据信贷咨询系统相关数据显示，截至2009年末，永州市政府平台类贷款余额达到29.26亿元，占全市贷款总余额的9.13%，其中2009年发放的政府平台类贷款达18.6亿元，占当年新增贷款总额的24.38%。截至2010年5月底，永州市政府融资平台贷款余额增加到31.22亿元，其中工行6.45亿元、建行5.85亿元、农发行18.41亿元，贷款主体为永州市及各县区城市建设投资有限公司、各县区的工业园及农业发展有限公司等。
　　 （二）抵押担保融资的主要方式
　　 永州市政府融资平台贷款抵押担保方式主要有以下五种：一是土地抵押方式。如祁阳县的24875万元贷款均以土地为抵押，抵押物经县国土局土地评估事务所评估，价值约69000万元。二是土地抵押和财政预算担保方式。如新田县农业发展有限公司的4000万元贷款以土地为抵押，同时该县人大常委会审议又出具了《关于同意将偿还对县农副产品加工园项目建设资金列入财政专项预算的决定》，同意将项目资金及利息列入财政预算，由财政收入或其它来源偿还。三是企业资产抵押和财政担保方式。如江华县的水利水电公司和工业园的贷款9600万元，均以企业资产作抵押，县财政作担保。四是房地产抵押和财政担保方式。如对于宁远县非税收入管理局的4000万元贷款，宁远县政府下发了《宁远县人民政府关于将财政局等22个行政事业单位房地产作抵押申请流动资金周转贷款的函》（宁政函[2008]65号）。抵押采用位于县城中心段原宁远县直22个行政事业单位的房地产，抵押房地产变现能力强，评估价值13154万元。同时，还由县人大出具承诺，纳入当年度财政预算，而且有财政部门出具的还款承诺函。五是财政担保方式。如宁远县城市建设投资开发有限责任公司向该县国家工作人员借款2303万元，借款双方签订了《宁远县国家工作人员借款协议》，借款由宁远县财政局担保，鉴证机关为宁远县人民政府。
　　
　　 二、政府融资平台反映出的主要问题
　　
　　 （一）地方财政存在较大的资金缺口
　　 一是目前欠发达地区都表现为吃饭型财政，财政运转很大程度上依赖上级拨付转移性资金。如永州辖内各县，2009年转移性收入占县级预算收入比重最高的达80.37%，最低的也有74.22%。二是地方财政除应付日常开支外，还要承担大量公共与民生建设，财权与事权不匹配，以及政绩考核等因素，驱使地方政府想方设法通过融资平台筹措资金。三是相比民生投入，政府更愿意上项目搞建设，即使资金存在缺口，举债也上，导致地方融资平台负债越来越高。
　　 （二）融资担保存在法律缺陷
　　 一是为拉动投资，地方政府以各种名义规避《预算法》的约束，打擦边球，融资平台等地方融资中介也由此产生。二是融资平台公司作为独立经济实体，《公司法》并未明确规定地方政府对其承担债务责任。如果贷款建设项目效益不佳，政府还款承诺难以兑现，债权银行将难以通过司法程序主张债权。如前些年永州市蓝山县建行因地方政府出具了担保承诺，对蓝（山）嘉（禾）公路发放了1800万元贷款，后因多种原因该建设单位无法偿还贷款，而地方政府又不履行承诺，最终导致不良贷款形成。三是财政部已经明确表态，对于违反《担保法》的一些地方政府信用担保贷款，一旦资金链出现问题、无法还贷时，地方政府的担保无效，不良贷款将由银行全额埋单，银行债权人的利益将得不到最大程度补偿。
　　 （三）潜在债务风险不容忽视
　　 一方面，融资项目的还款来源单一，易导致财政风险。政府背景项目主要为基础设施建设，此类贷款项目基本无直接收益,还款来源主要为投资项目的未来收益及财政的土地出让收入及收费收入，不光成为了推动土地财政愈演愈烈的导火索，也给财政造成了巨大的偿债压力。如2009年，国家实行公路税费改革后，“蓝大公路”依靠公路收费还贷的愿望基本无法实现，压力转嫁到地方财政。另一方面，政府融资平台注册资本金少，融资额度大，易诱发金融风险。如道县农业加工贸易区开发有限公司注册资本仅500万元，预计投入4.67亿元建设项目，现已向道县农发行申请贷款1亿元。地方政府短时间内融资额度巨大，一旦进入还本付息高峰，可能出现债务危机，风险遂转嫁至债权银行。
　　 （四）资金管理面临严峻挑战
　　 一是资金具体使用和管理脱节。部分融资项目由政府平台公司以打捆贷款等方式统借统还，但融入资金的使用者是建设单位，平台公司对项目建设和资金都不实施管理，项目的最终受益也不属于它，贷款资金实际上完全脱离借款人的监控。二是融资平台信息披露不充分。目前政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，政府融资的透明度不高，信息不对称导致了资金管理难度很大。三是相关职能部门未能发挥有效的监督管理和制约作用。中央政府无法获悉地方政府负债的准确情况，指导和监督职能无法真正落实到位；地方人大侧重于预算审核等事前监督，审计部门多为事后定期审计，对于一些融资项目特别是未纳入预算管理的融资未能有效履行监督职能。且地方政府项目决策过程也很少有公众等社会监督团体充分参与，地方政府投资缺乏有效约束。
　　
　　 三、对策建议
　　
　　 （一）完善现行财政制度
　　 一是按照事权和财权相匹配的原则，完善现行的中央与地方收入分配格局。如在主要税种分成上适度向地方倾斜，特别是对欠发达和不发达地区，应通过加大转移支付力度解决地方义务教育、民生和公共服务等资金安排。二是通过开展省直管县等财政体制改革，实现强县扩权，增强县级可用财力，有效解决困难县级财政周转难题。三是改变现有地方政府考核模式，抑制地方政府举债建设的政绩冲动。四是修改预算法等相关法律法规，把税收、非税收入等全部政府收支纳入预算安排和国库核算，以便于财政资金的集中调度和统筹安排。
　　 （二）分类清理现有融资债务
　　 国务院《通知》旨在要求地方政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，对于财力捉襟见肘的贫困县市而言，无疑是一剂猛药，很可能产生马太效应，导致部分地区资金缺口扩大。如何落实国务院《通知》中提到的“妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题”尤为重要。对于现有的融资债务，应理性看待，确保债务和经济增长之间维持良性循环局面。一是只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，落实还款措施后，应不再承担融资任务，不再保留融资平台职能。二是有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，应按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现真正商业化运作。三是融资平台新项目要严格控制，以防出现新的融资风险。四是在建项目要妥善处置，避免烂尾工程等情况发生。
　　 （三）加强融资平台风险控制
　　 一是构建对融资平台的联合监督机制。包括人大、国库、审计等部门外部监督的全程化，形成监督合力。国库部门对于有关于预算内资金用于融资平台的支出要加大柜面监督等力度，杜绝非常规拨款等违规行为发生，切实履行经理国库职能；财政等地方政府部门也应该完善监督和约束机制，统筹本地财政情况，制定合理的还本付息计划并进行日常监督，各融资平台公司应加强公司治理机制建设；加大社会监督力度，保证资金正常合规运作。二是强化对融资平台风险指标监控。监控内容可包括资本金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险社会化程度以及信贷政策变化可能带来的影响等。重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力，把握融资平台的还款能力和贷款风险。三是规范对融资平台债务的清偿保障管理，无论是规范各种担保融资方式，均应得到法律层面保障，同时，需健全各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制。由于地方政府常因换届等问题造成责任不清，有必要对之进行事先规范，可引入问责制，从而保证经济和社会平稳健康发展，避免出现财政危机或政府债务危机。
　　 （四）改进资金管理运作模式
　　 一方面，通过对地方政府融资平台进行规范化、市场化改革，推动融资平台的融资行为市场化，并引入民间资本。落实国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的新36条政策，加快出台多种配套措施拉动民间资本，尽快清理不合理的限制性行业准入制度，鼓励民营企业进入这些领域。另一方面，条件成熟时，积极探索发行地方政府债券或市政建设债券，取消现有隐性举债模式，打造“阳光财政”和公开、透明的政府举债平台。并鼓励发行企业债券，尝试更市场化的方式投融资；或者采取公私合营模式（政府和私营资本各占一定比例）组建平台，进行市场化运作。
　　参考文献：
　　[1]肖耿，李金迎，王洋.“采取组合措施化解地方政府融资平台贷款风险” 《中国金融》,2009年，第20期,P18-20
　　[2]巴曙松.“地方政府融资平台的发展及其风险评估”，《西南金融》，2009年，第9期，P9-10
　　
　　 （作者单位：国家金库永州市中心支库）

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