商业银行地方政府融资平台贷款风险及防范
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作者: 张明志
摘要:2009年,在积极财政政策和宽松货币政策的推动影响下,地方融资平台在全国有了加速发展,为保增长、扩内需、促稳定及应对国际金融危机等方面发挥了重要作用。但地方政府融资平台贷款的无序迅猛增长,也潜伏着不小的风险,应予以规范。本文从银行角度认真分析地方政府投融资平台贷款潜在的风险并提出相关建议。
关键词:融资平台;信贷风险;风险管理
一、地方政府融资平台产生和发展的背景
改革开放以来,随着经济持续快速发展,我国城市化进程加快,对城市基础设施的需求快速增长,而建设资金的实际供给相对落后。到20世纪90年代中期,为了突破资金瓶颈和法律障碍,更多地方政府开始建立一系列的专业投融资公司或事业单位来承担建设任务,利用这些单位法人进行适度举债先行投入基础设施建设,并借助于未来的税收增长偿还债务。这样不仅拓宽了投融资来源渠道,提高了地方政府对各种资源的综合运用能力,也使基础设施建设项目运作更加专业化,资金使用效率进一步提高。目前,各级地方政府大多建立了这一类的建设单位,作为项目业主,在政府的支持下完成项目融资、建设乃至经营的全部工作。
2008年下半年以来,国际金融危机对我国整体经济环境带来了不利影响,保持国内经济增长的压力较大,原有政府投资公司难以满足新的投资拉动和基础设施建设的需求。2009年3月23日,中国人民银行和中国银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此,各级地方政府积极创新发展理念,转变发展方式,依托原有城投公司,打造出新形势下的统一的新型投融资平台。据中金公司最新研究报告预计,2009年末,地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元,其中2009年净新增约3万亿元。从积极的角度来说,巨量地方政府背景贷款的发放和使用有力推动了各地城市化建设步伐,为保增长、扩内需、促稳定发挥了重要作用,但是,如此巨量的地方政府背景贷款背后也隐藏了不容忽视的风险。
二、地方政府融资平台贷款所面临的风险
(一)地方政府融资平台存在偿付风险。
由于融资平台从银行获得的贷款大多用于政府工程项目、公共设施等方面,大都不直接产生经济效益,无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款,要用当地政府未来的财政收入来归还,造成了地方融资平台的高负债率。根据相关部门披露,2009年以来部分地方政府融资平台负债规模已经超过了地方财政的收入总额,巨大的还款压力对一些相对财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担,一旦地方政府的财力或还款意愿不足,贷款资金往往不能按期归还,这部分贷款最终将成为银行的不良资产。同时地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷,形成“多头融资、多头授信”的格局,银行有时难以把握地方政府的总体负债和财担保承诺情况,造成债务管理非常混乱。
(二)商业银行存在信息不对称风险。
目前政府融资平台财务不透明是个突出的问题。银行对政府融资平台公司贷款的风险评估,很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析,而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断,而在当前的财政预算体系下,银行难以全面掌握地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况,既无法做到对借款人客户评级,也不可能实现对具体贷款的债项评级,使得银行与政府融资平台之间存在严重的信息不对称,银行发放贷款时存在着较大的盲目性。同时,在现行的贷后管理模式下,信息不对称导致银行对融资平台贷款的贷后管理也面临着很大的困难。当前,有些地方政府在通过融资平台获得资金后,将所承贷的资金划转至财政专户或关联企业,导致有些资金进入无法还贷的项目,银行无法有效监测政府融资平台的资金流向。
(三)商业银行流动性风险加大。
地方融资平台贷款的项目资金需求量较大,资金使用周期相对较长。2009年高速增长的信贷投放大量通过地方政府投融资平台到一些大型的中长期基础设施项目,使得商业银行的贷款集中度显著提高,期限明显延长。中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡,造成了融资期限不匹配。如果考虑到利率水平的波动,地方政府财力特别是土地转让收入的波动,中央政府宏观调控力度的变化等,一旦短期信贷资金要求集中偿付,地方政府就会出现流动性危机,在我国银行逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下,商业银行潜在的信用风险和流动性风险加大。
三、银行应对地方政府融资平台贷款风险的防控措施
(一)加强银行间的信息沟通,共同防范贷款风险。
一个政府投融资平台往往同时与多家银行有业务往来,银行之间缺乏信息沟通,不能全面了解企业状况。因此,各个银行之间应加强沟通和联系,建立一个利益共享、风险共担的分摊机制,共同防范地方政府融资平台授信和业务风险。对地方政府融资平台贷款,应尽可能采取银团贷款方式。采用银团贷款方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,同时参贷银行可以从不同渠道获得更多的信息,可以通过设定贷款的前提条件或要求控制住风险,还可以有效防止贷款被挪用。
(二)银行应当推进更为审慎的风险管理举措。
一是商业银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机,对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理,按项目逐个开展重新评审和严密的风险排查,严格审核报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金及担保落实情况等各项要求,保证土地及固定资产等抵(质)押品的完整性,保证贷款承诺的有效性,同时逐户登记造册、建立台账。
二是要加强贷款的期限管理,从短期贷款为主转向中长期贷款甚至超长期贷款为主,切合市政设施收益期较长的特点,避免地方政府流动性风险。
三是增加缓释,就是商业银行应采取相应风险缓释措施,防范项目经营不利、偿债能力下降等风险,如通过落实土地抵押、收费权质押、应收款项质押、地方优质国企保证、地方人大批准地方财政纳入预算以及地方提供专项政策安排或偿债基金等,加强还款约束。
四是全面做好地方政府项目融资贷款的资金流向监测工作。通过实地查访,全面了解地方政府融资贷款的借款主体与资金实际用途、借款申请用途是否存在差异;对不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款,要及时采取多种措施,尽早收回;对注册资本少、出资人乱、贷款集中度搞、担保不规范,担保瑕疵较多的授信客户,要加强资金账户和资金使用管理,严格审查,监督贷款使用的资金流向,确保政府融资贷款过度融资风险降到最低。
(三)实行资产证券化,化解银行信贷风险。
商业银行可以对融资平台的贷款进行证券化,借助于债券市场来解决巨大的存量问题。一方面,商业银行通过信贷资产证券化可以将表内的部分风险资产移到表外,化解了自身的贷款风险;另一方面,商业银行可以通过资产证券化改善资产流动性状况, 使资产与负债的期限匹配更合理, 从而摆脱短期资金来源对长期资金运用的约束,也为商业银行更好的进行利率敏感性缺口和期限缺口管理提供了便利。
参考文献:
[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融,2009.9
[2]魏国雄.建立地方政府融资平台的融资约束机制[J].中国金融,2009.20
[3]地方融资平台,阳光融资是必由之路[N].金融时报,2009-11-21
(作者单位:交通银行连云港分行预算财务部)
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