我国商业银行内部控制研究
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作者: 焦 敏
摘要:本文从加强我国商业银行内部控制的必要性出发,分析了我国商业银行内部控制的现状和我国商业内部控制存在的问题,并初步提出了加强我国商业银行内部控制的政策建议。
关键词:商业银行;内部控制;风险
近年来,国际金融领域风险不断显现与发生,且有愈演愈烈之势,严重威胁着金融业的安全以及世界经济的发展。世界金融市场的全球化趋势在推动金融发展和金融企业经营多元化同时,也使得金融风险也不断增大,对世界经济产生不良的影响。目前,我国商业银行的经营与发展在逐步向国际接轨的同时,风险也正在由隐性转向显性,主要是贷款质量下降、支付能力不足而引起的信用风险、从业人员欺诈与越权经营而产生的操作风险、决策管理层缺乏科学管理和经营而导致的管理风险等。这些金融风险的产生,都与商业银行内部控制制度的有效性和健全性有关。国际货币基金组织的研究也表明,许多发生过银行危机或困难的国家,普遍都存在银行内部控制的缺陷。因此,加强对商业银行内控机制的研究,尽快建立合理有效健全的内控机制,具有显著的现实意义。
一、我国商业银行内部控制现状
20世纪90年代初我国四大商业银行的坏账占全部贷款比例超过了20%,连同逾期、展期的呆滞款总额占贷款总额的比例超过了70%,我国商业银行内部控制的萌芽就是始于对呆滞账的控制。随着一系列商业银行内部控制没有有效防范金融风险的国际事件发生,我国政府也开始加强对商业银行内部控制的有效性和健全性进行政策上的指导和法律法规的建立。
从1997年中国人民银行制定的《加强金融机构内部控制的指导原则》,到2006年至2007年中国银行业监督管理委员会相继公布的《商业银行合规风险管理指引》、《商业银行内部控制指引》和《商业银行操作风险管理指引》,旨在进一步指导和促进我国商业银行建立更加有效和完善的内部控制制度;从2004年中国人民银行发布的《商业银行内部控制评价试行办法》,到2006年中国银行业监督管理委员会公布的《银行业金融机构内部审计指引》,为规范和加强对商业银行内部控制的评价,提高银行内部审计工作效能提供了指导。另外,于2002年相继下发的《股份制商业银行公司治理指引》和《股份制商业独立董事和外部监事制度指引》为促进商业银行不断完善公司治理结构提供了指导性的意见;同年又下发的《商业银行信息披露暂行办法》,要求商业银行加强信息披露,强化了商业银行内部控制的外部监督。
为了降低市场风险、信用风险和操作风险,我国商业银行自90年代初开始实施商业银行内部控制,由于采用内部控制的方式和内部控制所处初期阶段,在当时对商业银行的风险防范以及呆滞账的有效控制方面取得了良好的效果。随着经济领域的交叉和延伸,以及金融产品的多样化,内部控制体系的滞后性充分暴露出来,使得内部控制不但没有降低风险,反而增加了成本。
二、我国商业银行内部控制存在的问题
我国商业银行内部控制在建设过程中,由于内部体制、管理水平、运行机制等方面存在着种种制约和限制,使得商业银行内部控制体系的建立和完善还相当艰巨。近年来,商业银行内部管理不健全和内部控制执行力不足给我国商业银行带来较大的潜在风险,这些问题主要体现在以下一些方面:
(一)内部组织结构的主要缺陷
商业银行内部控制机制必须在完善的法人治理结构基础上建立起来,这样才能从组织结构上保证内部控制的有效性。虽然我国商业银行经过股份制改革后,在公司法人治理结构方面取得了一定的成绩,但我国国有商业银行与真正市场化的货币金融企业相比,还尚未建立符合现代企业制度要求的公司法人治理结构,还尚待进一步完善自我约束和自我发展机制,使之与内部控制机制相适应。
目前我国国有商业银行经过股份制改革后,在股权上实现了多元化的改造,但还是面临着真正的银行家缺位。政府作为国有商业银行的行政主管和名义上的所有者,加之对银行的垄断偏好,经常对国有商业银行实施过多干预,甚至当作准行政部门进行管理,使得国有商业银行很难做到真正的企业。商业银行因法人治理结构不合理主要导致银行存在三个方面的问题:
1、管理层次过多,权利严重分散。我国国有商业银行管理层次多达三、四级。多级决策一级经营的纵向组织结构导致政策指令下达速度慢、政策落实质量低、上下级之间存在信息不对称使得内控机制变形和失灵。
2、按贷款种类设置信贷部门,形成了多个权利中心,不利于统一管理和加强信贷管理。
3、内部审计缺乏独立性。由于银行的治理结构不完善使得银行内部审计部门人事安排、经费开支以及日常工作在一定程度上受制于行长,使得内部审计部门的独立性和权威性得不到保障,从而其检查职能在很大程度上已失效。
(二)内部控制措施落后
在思想方面对内部控制的重要性缺乏认识,虽然商业银行在经过改革后对内部控制的建设有一定的认识,但对内部控制的认识和理解不够全面。重发展、轻管理,重业绩、轻内控的思想阻碍了对内部控制建设。思想上认识的缺乏,导致商业银行的资金管理方面存在一些问题,主要体现在:
1、风险识别、评估方法和手段落后。大多商业银行缺乏具体风险识别及控制为核心的信贷风险管理监控、交易风险管理监控的手段;管理制度和评估方法也极不完善,资金交易、贷款发放、债券买卖没有实行风险管理,导致决策部门、交易部门不能做出正确的决策和进行预警管理;没有建立一个全面的、科学、统一、可量化的风险指标体系,使得银行的业务管理从一开始就孕育着难以预测的风险。
2、缺乏有效的风险预警机制。目前我国银监会只针对银行大额授信风险、企业关联交易风险以及房地产、汽车零售贷款违约风险建立了风险监测预警制度。商业银行离建立一个统一、完整的预警体系,一个可以共享的数据平台还有着一定的差异。
(三)内部控制制度执行力较弱
我国商业银行在从计划经济向市场经济转轨过程中,商业银行文化建设滞后,缺乏内部控制文化氛围,这是导致内部控制执行力在基层执行难的主要原因。首先,由于商业银行盲目追求业务规模的扩展或者片面追求自身经济利益,将内部控制中的合法合规控制抛于脑后,以身试法,不惜从事形形色色的违法违规经营活动,对金融秩序的稳定和安全造成了影响。其次,商业银行管理层人员有着浓厚的“人情味”和偏重“熟人社会”,在开展工作、发展客户中存在着先讲情、再讲理、最后才是法,没有把内部控制的程序运用到业务中去,最后导致案件发生造成经济损失。最后商业银行在进行交易时,一些法律文件仅通过经办人员与交易对方签署,而不是通过公共的法律部门公证签署。这使得在发生业务纠纷时无法借助于法律手段来保护商业银行的自身利益。
三、对我国商业银行内部控制的建议
(一)加强公司法人治理结构建设
从国外发达国家的经验来看,银行的内部控制机制是在完善的法人治理结构基础上建立起来的。银行应该建立一个规范的法人治理结构,使企业的所有权与经营权分离,从组织结构上保证内部控制的有效性。
商业银行应该设立合理的组织结构。银行的组织结构涉及到管理层次,部门设置和职权的划分,界定了银行各层次、各部门的职责和任务。在管理层次上,要精简管理层次以及权力的分散,明确每一项工作岗位所需要的知识和技能,并且使每一个层次、每一个部门的管理人员都充分理解其内部控制的责任并具备与其职位相称的经验及知识水平。从人员素质和组织结构上解决政策指令下达速度慢、政策落实质量低、上下级之间存在信息不对称使得内控机制失灵的问题,加强对信贷的统一管理。
商业银行在不断完善法人治理结构和内部组织结构的同时,要切实加强内部监管队伍建设。设立独立、监管权威的内部审计部门,直接对上级行长负责;内部审计部门由上级行垂直领导,分级管理。
(二)完善内部控制制度
商业银行在解决资金使用监控不严等问题时应建立职位分离,钱、物、账严格分开,不得由一个经管,必须分离多项工作。在业务程序中,不论是贷款业务、存款业务、中间结算业务等,必须科学合理,按照精简、节约、直接、利于操作和有效控制的原则设计其业务制度。
商业银行在解决风险识别、评估方法和手段落后等问题上,首先银行必须为每一次经营活动指定相应的政策及实施程序,为每一项业务活动建立完善的业务管理制度。针对业务流程中的“关键风险点”设计管理制度,推行以流程控制为主要手段的控制方式,从手段上提高控制活动的效率。其次要建立责任划分明确、相互制约的授权体系,加强授权管理的科学性,在责任制的基础上保证现有的控制政策及程序得以实施。最后将激励机制引入内部控制过程中,把奖励、晋升与内部控制职责的履行情况联系起来,避免过分追求业务指标的短期行为产生的隐患。
商业银行在解决风险预警机制问题时,应建立一个统一、完整的预警体系,可以共享的数据平台,以达到对商业银行的全面监控和风险预警。
(三)努力提高内部审计效能
首先,商业银行内部审计应适应新的发展趋势,逐步以合规审计向风险导向审计转变。银行内部审计的风险管理职能是维护内部控制系统的重要环节,为此,商业银行要树立风险导向审计理念,增强内部审计的风险控制评估职能,在全面把握被审计主体风险状况的基础上确定审计重点和频率,集中力量对高风险领域进行控制和管理,促进银行提高管理水平。其次,要加强银行审计的电子化,用非现场稽核的手段进行审计尤为必要。利用非现场审计系统来监测、评价各分支机构的风险状况,进行风险预警,提出控制风险的对策,保证银行业务规范稳健的发展。然后,要大力借助外部审计手段。当内部审计资源缺乏时,如某些内部审计项目需要更先进的审计技术时,内部审计人员可借助外部专业审计力量,不仅能够有效地完成审计项目,而且有助于提高内审人员的业务技能。
四、结论
商业银行特殊的经营对象-货币资金,特殊的经营方式-信用中介,决定了商业银行经营活动“高负债”、“高风险”的基本特征,也就使得风险是银行业永恒的话题。商业银行在现代企业制度的转变过程中,在业绩要求的条件下商业银行金融创新十分活跃。这些变化在一定程度上促进了现代银行的发展,但同时银行风险也表现出形式多样化的特点。在目前金融市场瞬息万变的时代,如何不断推进和完善商业内部控制建设,防范商业银行经营风险,提高商业银行经营效益,仍需进一步深入探索,更是今后一个时期面临的一项急迫任务,我国商业银行也迫切需要转变思想观念,以适应现代商业银行制度的要求,尽早与国际银行业的内部控制模式接轨。
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(作者单位:重庆银行稽核部)
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