就业促进视角下我国失业保险制度的完善
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我国作为人口大国，随着社会经济的发展，庞大的人口基数使得劳动力供求发生严重倾斜，就业结构性变动成为当下经济发展过程中不可避免的问题。建立具有保障失业者基本生活、帮助失业者高效再就业功能的失业保险制度愈发重要。我国失业保险制度成立时间较短，制度尚不完善，在实践中更加注重保障功能而忽视其就业功能。为保证失业保险可持续发展，我们需要从就业促进的视角下对现行失业保险制度进行分析，找到失业保险制度运行中存在的问题，并进行相应的调整和完善。
一、我国失业保险制度运行现状
1.覆盖范围扩大，参保人数上升。我国失业保险制度覆盖范围受经济发展和社会变革的推动而逐步扩大。制度建立初期主要实行于国企事业单位，而后为适应经济形式、政策环境的变化，扩大至各私企、民营企业，近年来有少数地区尝试将农民工也纳入保障范围。总体来看，全国范围参保人数从1994年开始逐步稳定上升，数据显示1994年参保人数为7967.8万人，至2017年参保人数增至18784.2万人，平均每年增加450.7万人。农民工参保人数也在不断增加，2007年农民工参与失业保险的人数为1150万人，至2016年增长至4659万人，平均增长率为19.8%。以上数据表明我国失业保险覆盖面正在逐步扩大。
2.失业保险基金收入不断增加。随着失业保险参保人数的增加，失业保险基金收入规模不断扩大，但参保人数增速小于基金收入扩大速度，这说明我国失业保险征缴力度在加强。失业保险金支出也在逐年增加，但支出增加的幅度不及收入增度，这说明我国失业保险制度可能存在缴费基数过高或者保障力度不足等现象。
3.侧重保障功能，促进就业功能发挥不足。我国失业保险制度建立以来，基金支出水平不断提高，人均领取失业金随之增加，失业保险待遇在逐步上升。但是失业保险制度的就业功能没有发挥应有的作用：上世纪末，德国就业促进项目支出占失业保险基金总支出的比例就己达到54%，而我国在2010年，用于促进就业的失业保险基金支出仅占总支出的7.2%，这说明我们与发达国家之间的差距依然很大，失业保险基金在促进就业方面的支出还有待提升。
二、制约失业保险促进就业功能发挥的主要因素
1.保障范围狭窄。我国失业保险参保人数稳步增加，但制度覆盖率仍有待提高。一方面，2017年底我國就业人口为77640万人，失业保险参保人员为18744万人，全国失业保险覆盖率为24.2%，而国际劳动组织规定失业保险最低应覆盖50%的就业人口，由此可见我国失业保险规模远没有达到国际标准。另一方面，我国现行失业保险制度保障对象以城镇职工为主，近年来为适应经济发展，部分地区尝试将农民工和高校应届毕业生纳入保障范畴，但这些措施并没有在全国普遍实施，农村劳动者、乡镇企业员工、个体户、灵活就业人员等高失业风险群体尚未纳入失业保险保障范围，这违背了失业保险制度的普遍性特征，客观上制约了失业保险制度发挥促进就业功能。
2.给付机制不合理。首先，我国失业保险金发放标准不合理。参保人员缴费时以其工资收入为缴费基准，但成为失业者后其领取的失业保险金水平与其缴费工资无关，失业保险金给付标准由当地政府确定，一般设置于当地最低生活保障与最低工资标准之间，这样的制度设计有失公平。有国内学者研究得出，我国的失业保险的支付标准仅达到平均工资的34.9% （均值），东部发达的省市平均工资的替代率很多达不到25%，而在发达国家的失业保险金月标准一般为本人失业前工资的50%～60%，发展中国家一般在失业前本人工资的40%～50%。失业保险金过低无法满足失业者基本生活需要，同样抑制了劳动者的参保热情。其次，失业保险金发放时间过长，发放方式不合理。我国的失业保险金发放特点是“低效益，长时效”，发放期限为24个月，发放方式采用按月等额模式，失业者容易因为过长的给付期限和稳定的失业保险金收入趋于安逸和满足，对失业保险金形成依赖，在失业保险金领取期限中不主动寻求工作。
3.再就业服务体系不健全。首先，我国失业保险就业培训缺乏足够的资金支持和完善的管理体系，就业培训机构因资金不足、管理不善等原因，无力针对失业者个人特点设置培训内容。培训内容单一、培训项目与劳动力市场需求脱节等问题时常发生，失业者难以真正从就业培训中汲取符合自身的有效信息。其次，失业保险职业介绍功能发挥不足。我国的职业介绍服务手段以举办招聘会为主，但招聘会参与企业不确定，无法保证与求职者的个人需求相匹配，求职者通过参加招聘会求职成功的概率较低。
4.缺乏激励措施。我国失业保险给付时间过长且对于失业保险金领取资格的审核较为宽松，这导致部分失业者没有就业欲望却领取失业保险金，这是制度激励不足造成的后果。此外，我国失业保险缺乏经济激励，没有对寻求工作的失业者提供足够的经济支持，部分失业者因经济压力局限于本地区，岗位可选择性小、求职效率低，不仅打击失业者求职热情，也加重了当地的就业压力。而政府对于积极支持再就业政策的企业，的优惠政策只会在特殊时期作为应急措施出台，没有形成固定的优惠措施，不利于鼓励企业长期吸收再就业人员。
三、强化失业保险制度就业功能的对策建议
1. 扩大失业保险制度覆盖范围。失业保险制度建立的目的是保障所有面临失业风险的劳动者，但在实际运行中，受到经济发展程度、运行成本等因素的制约，制度实际覆盖范围较小。失业保险以高覆盖率作为充分发挥促进就业功能的前提。针对多样化的失业群体，要逐步拓宽制度覆盖范围。扩大我国失业保险覆盖范围可以考虑的路径是：就地域而言，先城市后农村；就行业而言，先工业、服务业，后农业，逐步覆盖至全体有失业风险的劳动者。
2.完善缴费方式。首先，当前我国失业保险缴费费率一刀切、保险金定额发放，制度缺乏弹性，需要根据我国经济发展特点进行改革。实行差别缴费费率，更符合我国失业保险制度的运行需要，有利于激励企业参加失业保险，并且在一定程度上起到预防失业的作用。其次，还应将缴费时长与缴费费率挂钩，缴费时间越长费率越低，以此降低企业负担，鼓励企业长期参保。
3.建立动态给付模式。我国现行失业保险制度给付期过长、给付标准缺乏弹性，国外失业保险制度的经验表明，采用递减的支付方式会有更优的效果，即失业保险金随失业时间增长而减少，可以给失业者较多的经济压力，刺激其主动寻找工作，减少失业时间。同时为体现公平效率原则，应将失业者的缴费金额作为失业保险待遇的参考因素。此外，在确定失业保险金待遇时也应适当考虑失业者的家庭负担、经济状况等相关情况。
4.完善再就业服务体系。完善再就业服务体系，提高再就业服务质量是帮助失业保险制度发挥促进就业功能的必要途径。首先，提高再就业培训服务质量。职业培训的内容应以市场需求为导向进行设置，培训师资应聘请高素质人才，培训机构应完善自身基础设施，为失业者提供良好的培训环境。失业者在培训结束时应进行考核，评估培训效果。同时，参加培训者可对培训课程提出建议，用于后续课程的改进。其次，向劳动者提供高效的职业介绍服务。相关机构应健全信息收集机制，准确收集雇用单位与失业者的信息，针对失业者特点制定出专门的职业规划方案，进行有效的职业介绍，提高再就业效率。
5.建立再就业激励机制。首先，要激励企业吸收再就业人员。政府可通过适当降低失业保险缴费费率等经济性手段减轻吸收再就业人员企业的缴费负担，为企业长期吸收再就业人员创造条件。其次，要鼓励失业者主动就业。对于自主创业、自谋职业的人员可免减其创业期间的税费、提供小额免息贷款；对跨区域求职的失业人员发放求职补贴，报销异地求职所需的住宿、交通等必要费用，减轻失业者异地求职成本，以促进劳动力全国性流通，提高再就业效率。
（作者单位：华东政法大学）
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