浅谈太湖流域排污权交易
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作者: 张清辉 李 明
[摘要]文章在简单的论述了排污权交易制度在现实中运用的基础上,分析了当前太湖流域的水环境现状以及在太湖流域实施污染物排放权交易的利弊,并针对在太湖流域实施排污权交易存在的一些技术上和政策上的障碍,提出了相应建议。
[关键词]太湖流域 水污染物 排污权
2007年5月29日,太湖蓝藻暴发,造成无锡市自来水水源地水质严重恶化。一场突如其来的饮用水危机,几乎席卷了整座城市,城区大量居民家中自来水发臭,难以饮用,居民们做饭、洗漱只能临时去买纯净水、矿泉水替代。解决太湖水污染并实现太湖流域水环境的可持续发展的根本途径还是要从水污染物的排放源头抓起。为此,江苏省计划从2008年1月1日起,太湖流域的企业告别排污权无偿获得的历史,率先在全国启动排污权有偿使用和交易试点。2008年8月14日,财政部、环保部和江苏省政府在无锡市举行了太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点启动仪式,标志着环境资源无偿使用时代的结束。江苏省这次试点范围为太湖流域内的无锡市、常州市、苏州市及镇江的句容、丹阳和南京的高淳县。试点对象选择重点监控的266家排污企业。在试点的基础上,在 2010年,初步形成太湖流域主要排污权交易市场。
一、排污权交易制度在现实中的应用
排污交易权的主要思想就是建立合法的污染物排放权即排污权,并允许这种排污权像商品那样被买卖,以此对污染物的排放进行控制。如:为解决河水污染的问题,政府部门评估出流域内可容纳污染物的最大安全排放量,并将该排放量分解成若干排放份额,企业想要排污,就需购买相应数额的排污权。排污企业买入排污权后,可在二级市场上将排污权卖出。每份额排污权的价格应当设定得恰到好处,这样可以刺激排污企业加大环境保护的投资力度,最终减少排污量。
排污权企业之间也可以进行交易。由于二级市场上的排污权价格完全由市场决定,这样就更加提高了企业在减排上投资的积极性。在特定的区域内排污权的数量有限,因此数量越少,价格越高。例如,一家造纸公司由于污水处理技术没有达标,必须额外购买排污权,这额外的排污权就要从二级市场上获得,因为一级市场上的(政府规定)有偿排污权已经出售完毕,二级市场上的排污权价格就比一级市场高,那这家造纸公司必须要支付更高的成本去排污。而那些提升了污水处理水平的企业,则可以把剩余的排污权出售给其他企业,这等于增加了企业利润,是对减排企业的一种奖励。
二、在太湖流域建立水污染物排污权交易市场的优势和必要性
首先,太湖流域是我国市场经济相对成熟的地区。这里有有效的市场竞争、规范的政府职能、良好的社会信用和健全的法治基础,这些因素容易使排污权交易制度在这里存活。
其次,太湖流域环保工作水平全国领先。一是环境监测能力领先。所有监测站均通过了计量认证和实验室认可,在不少饮用水源地和重点河段建设了水质自动监测站,对重点污染源开展了每月监督监测,安装了在线监控设备,可在线监测各种污染因子,并实现联网;二是环境管理理念领先。在环保理念指导下,制定了高于国家要求的印染、化工等行业污染物排放标准,开展了污染综合整治,提高准入门槛和排放标准;规划建设了工业集中区,集中控制污染;三是环保投入领先。太湖流域各市环境保护投入远高于全国平均水平。
最后,太湖流域是我国经济最发达地区之一。虽然面积仅占国土面积的0.4%,但其GDP占全国10%,财政收入占全国16%。它发挥着蓄洪、灌溉、航运、供水、水产养殖、旅游等多方面功能,同时也是无锡、苏州等地的主要饮用水源。近十年来,太湖污染日益严重,尤其是富营养化(一种氮、磷等植物营养物质含量过多所引起的水质污染现象)程度不断加重,已严重影响到居民的日常生活。为避免太湖水质的再次恶化,实现该地区水资源的可持续利用,稳定居民的生活并加快经济的可持续发展,治理太湖已刻不容缓,为此建立以太湖流域为中心的排放权交易市场势在必行。
三、实施排污权交易过程中遇到的障碍
排污权交易市场不同于一般的产权交易市场,其来源和交易必须与当地环境容量紧密结合,受企业环保状况、产业结构政策、环保部门监管能力和环保法律法规等制约。排污权交易制度能否在太湖流域起到作用,还须解决以下障碍:
1. 科学确定排污总量。目前,有两种方法,即目标总量或容量总量。目标总量方法比较简单,根据“十一五”削减目标来确定地区排污总量,再分配到企业。容量总量是以水环境质量达标为基础测算出水环境容量(指在不影响水的正常用途的情况下,水体所能容纳污染物的量),并基于同一流域范围内的环境容量,再分配到污水汇入该流域的企业,排放总量大于环境容量的区域,就不能再新增污染源。选择容量总量为依据,要打破行政区域界限,统一确定总量目标。在此基础上,可以实施排污权的异地交易,以便灵活地实现总量控制目标。
2. 科学核定企业排污权。企业排污权核定,受多个因素制约:地区总量、产业结构、生产工艺水平和排污状况等。其中企业排污状况是目前公认的主要因素,尽管太湖流域总体环保水平较高,但环保部门受人力、财力等限制,不可能对所有排污企业开展按期进行的总量监测或在线监控。除了重点源开展之外,大部分企业还是以瞬时采样为主。如要开展试点,就要严格按总量监测要求核定排污总量,现有人力远无法承担。如果单以重点源为试点对象,用在线设备监测数据核定总量,主要面临:第一,在线监控覆盖面不足。按日排COD(化学需氧量)30公斤以上的重点源统计,还有多数企业未安装COD在线监控设备;第二,数据真实性难以保证。由于设备自身性能不稳定或一些人为因素,有些数据不能真实反映企业的排污状况。
3、合理实施排放权初始分配。排污权初始分配指在实施排污总量控制之初或为实现排污权交易,由政府部门将排污指标分配给特定的排污单位。排污权初始分配通常有两种做法:在现有排放基础上进行无偿分配和通过政府定价或拍卖方式进行有偿分配。两种分配各有其优缺点,排污权是排污单位使用环境资源的一种权利,如无偿分配,现有企业肯定欢迎,但对于新建企业而言,它们将来的排污权是有偿获得的,这样就显得不公平。因此从环境经济角度分析,该方法显然不符合污染者付费原则(指污染环境造成的损失及治理污染的费用由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会)。如果采取拍卖方式,显然会给中小型企业带来经济压力,而政府却可以收到较多的费用。与其他地区相比,太湖有相对发达的市场经济和成熟的资本市场,因此开展拍卖也不失为一种有益的尝试。
4. 合理推进排污权市场交易。在已实施排污权交易的地区,完整的交易市场还没形成。一些企业认为,由于总量控制越来越严格,重新获得排污权越来越难,考虑到企业将来发展需要,不会轻易出售目前剩余的排污权。太湖流域试点要研究如何避免这种有排污权交易市场而没有实际形成排污权买卖关系的局面,如果没有大量企业间的交易行为,就不可能实现环境资源的优化配置,这项制度就可能变相为新的排污收费。另外,要研究排污权分配的制度程序,使企业依次排队,保证公开、公平、公正;要约束政府部门,对其掌握的部分排污权的入市交易行为要有严格的制度约束。
5. 对政府监管和宏观调控职能有较高要求,表现在:(1)对买卖双方资格进行认定,包括检查卖方的实际排污情况,同时要检查买方动机是目前生产需要还是将来的发展需要。(2)政府制定排污指标的指导价格范围,如交易的最高价和最低价。最低价的设定是为防止严重污染企业进入太湖,最高价的制定是为防止某些投机行为,一些高科技产业可以通过某个合理的价位得到排污许可进入太湖,这样既可以保护环境,又促进经济的发展。(3)政府可以通过拥有一些排污指标,建立一个排污交易基金来调节市场。如果没有政府的调节,一旦企业无法将手中的指标出售,就会影响进一步开展污染治理的积极性,这时政府可以通过排污交易基金进行收购,鼓励企业削减污染的积极性。如果面对一个买方市场,排污价格可能会走高,这时政府可以适当出售一些指标来调节市场的价格。
除了上述困难外,还有一些也要认真研究。比如,有偿排污权的初始价格的核定是否准确;排污企业的合作意愿如何等。
四、相应建议
第一,必须制定排污权交易管理办法,建立排放权交易体系。该管理办法不仅要包括对排放权分配、核定、取得的规定,排放权交易的技术规则,排污总量的监测、计量等要求,还应明确环保部门的职责、参与排污权交易双方的责任和义务。要规范排污权交易的市场秩序,保障各类排污权交易主体的经营自主权,让其自主确定排污权的买入和卖出,运用法律、经济和行政手段,建立起市场运行的基本规律。
第二,排放权交易需要强有力的技术支持。整个体系运行涉及大量的数据和技术,包括排污总量监测数据、排污许可证管理、排污权交易信息等资料,以及水环境承载能力(指在一定水域,水体能够被继续使用并仍保持良好生态系统时,所能容纳污染物的最大能力)的确定、水污染物总量计算等技术。因此,必须建立排放权交易的技术支持系统。
第三,政府环保部门要对排污权交易实施宏观调控。能够就排放权交易中所出现的问题做出及时的反应,提高管理效率;加大对排污重点源的监督监测频次,全面了解和掌握排污权交易的动态变化;动态的掌握排污权交易,完善监督管理措施;根据排污权交易执行的情况,在总体目标控制下,调整相关流域的排污权总量指标,以适应经济建设与环境保护协调发展的需要。
第四,为了保证排污权交易的公平、公正、公开和高效,可以设立专门的交易机构,提供专业服务和信息,减少交易双方之间的信息不对称,使企业在遵守排污权交易规则的前提下,通过交易机构就能方便地完成交易,这样可以减少交易成本、交易管理费用和时间。2008年8月5日,北京环境交易所在北京正式挂牌,同日上海环境能源交易所也在沪正式挂牌,这两大环境交易所的高调面世标志着我国节能减排和环境保护事业从单一的行政配置向市场化配置的重大转型,通过引入市场化运行方式,有利于完善资源节约和环境保护奖惩机制。
第五,通过建立严格有效的奖惩机制,对违规者进行严格的处罚,严查超标排放、超量排放等违反排污权规定的行为,从而确保各个排污企业能够严格的遵守相应的规章制度和法律政策去实施排污和进行排污权交易。
随着经济和社会的发展,加快太湖流域周围城市化建设进程已成为一项重要举措。开展排放权交易,通过各企业之间的排污权交易,不仅可以让新建企业有更多的机会获得排污权,而且可以发挥工业企业经济和技术上的优势,加快污水的治理,提高总体废水处理率,解决日益突出的生活污染问题。在太湖流域开展排污权交易制度试点是对流域水污染防治工作的积极探索,太湖流域的地区优势已经初步具备了试点所需的外部条件。但是,实际操作上还存在不少难点。因此要尽量营造好太湖流域开展排污权交易试点工作所需的各种条件,保证试点工作顺利推进,最终实现太湖流域水环境质量改善和太湖流域地区居民生活用水和经济可持续发展的目标,并为在我国其他地区开展排污权交易打下良好基础,从而促进我国整体水环境的改善。
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