房地产交易登记管理再造研究
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作者: 吴伟兴 王 卫
一、 再造的驱动力
组织的变革需要动力和压力的驱动，人们总结了推动企业再造的三种驱动力（3C）：顾客(Customer)、竞争(Competition)、变化 (Change)。20世纪90年代以来，世界范围内的经济、社会、政治环境发生着巨大的变化，日益变化的环境除了给企业的生存发展带来巨大的冲击之外，也给政府组织架构带来了巨大的挑战。房地产交易登记管理部门作为政府的职能部门之一，其传统的以职能为中心、注重层级节制的管理流程具有分散性、时序性、机械性、封闭性等内在特性，已越来越不适应发展的需要，流程再造势在必行。
笔者认为，再造的驱动力主要有三个方面：
1.组织外部环境的变化。行政环境包含经济的、政治的、社会的、文化的等等各个方面的因素，就房地产交易登记管理而言，比较重要的因素有两点：
(1)房地产市场经济的蓬勃发展。经济的的高速发展造就了活跃的房地产市场。90年代中期以来,房地产交易登记业务呈几何级数迅速增长,业务情况也日益复杂,原有的管理模式和运作流程已越来越不适应经济发展的需要，政府的管理效能和服务水平面临严峻的挑战;同时,市场经济的发展也影响了管理部门与市场、与社会的关系模式,进一步驱动了以流程再造为基础的行政改革。
(2)信息技术的迅速发展与应用。信息技术所具有的超越时间和地点的限制，汇集并处理来自无限途径的各种信息的能力，改变了社会生活，也改变了政府的组织结构和运作机制。层级节制的金字塔型组织结构趋向扁平化，管理手段也更为多样化，许多业务逐渐向网上迁移，如通过与房地产开发商、中介商联网，实现商品房预售合同、二手房买卖合同的网上受理、网上审批，甚至通过互联网实现与个人申请者的网上业务受理。与此相配套的工作就是后台业务流程的再造和信息系统的开发。
2.来自组织内部需求。在民主政体下，行政组织具有根据环境变化而对自身加以调整的内在机制，我国的行政改革也是“内驱型”与“外驱型”相结合的产物。在国家启动新一轮行政改革的大环境下，各级房地产管理部门也在不断反思自身存在的弊病，并通过流程再造以寻求更有效的管理方式。
3.管理理论的发展。企业流程再造、价值链、核心竞争力、新公共管理主义、公共选择等理论为政府再造提供了丰富的理论滋养。“以顾客为导向”的理念被从企业管理领域移植到公共管理领域，政府管理也越来越重视“以人为本”和“公众至上”的行政理念的再造。从单纯的“管理”过渡到“管理”与“服务”并重是房地产交易登记管理再造的一个重要内容。
二、再造目标和原则
流程再造的生命力在于与组织的战略目标相结合，而不是为了取得战术性的成果。目前，我国新一轮行政改革已开始启动，与前几轮改革不同的是，新改革是以资源的重新配置和职能的重新定位为主导，强调政企分离、权力下放、加强监督、政务公开等方面的再造工作。作为公共产品的提供者，政府开始由“划桨者”向“掌舵者”过渡，其职能定位为制订规则、维护秩序、政策引导、信息服务等方面。
1.结合行政改革的战略目标，笔者认为，房地产交易登记业务流程再造的总体目标可分为以下几个层面：
(1)改革传统的职责分工与层级限制的行政理念，对分散在各个职能部门的业务流程进行重组、设计与优化，建立“以事务为中心”的、跨越不同职能部门边界的、完整统一的事务流程和协同机制，以实现行政效能、管理水平和公共服务质量的提升。
(2)建立有效的资源管理与共享机制，对各职能部门的信息资源进行统一规划、分类整合，并进行深度挖掘和利用，为政府的宏观调控提供决策支持，为社会公众提供信息服务。
(3)在充分整合组织内部业务流程的基础上，将流程边界向外延展，实现业务流程的网上互动功能，完成电子政务水平的质的飞跃。
2.房地产交易登记业务流程再造的原则：
(1)循序渐进原则。由于社会、组织机构和资源条件的限制，激进式的变革往往无法取得预期成果，BPR更多地以改良的态势（即所谓的渐进型BPR）出现。政府作为特殊的公共管理组织，对于维持组织的稳定性有更高的要求，决定了政府流程再造不可能进行彻底的、翻天覆地的变革，而必须在一定的体制框架内循序渐进地进行。组织架构的变革，流程型组织的建立必须与国家行政改革步伐相适应、与权力分配与权力制衡机制要求相适应。
(2)顾客导向原则。政府流程再造的核心价值就是要改善政府的公共服务，提高服务水平和质量，因此，流程再造必须确定优先发展领域，从与公众服务密切相关的流程，也就是商品房预售管理和二手房交易登记管理这两项关键业务开始，通过再造，首先达到简化办事环节、缩短办事时限、一站式服务、政务信息公开等基本要求，进而实现可提供网上办公流程、建立网上监管流程等较高层次的目标。
(3)标准先行原则。标准化是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同的前提。由于业务流程实质上是一组以数据为载体的信息流的活动及其逻辑关系，所以，流程再造离不开数据的标准化和业务处理过程的标准化，应首先对分散在各部门业务流程中的信息资源进行整合，制订统一的数据标准和业务操作规范，在此基础上，才能进行跨部门的业务重组和流程优化。
(4)整体最优原则。在流程再造过程中，要具备系统的观点，把握整体流程的最优化原则，因为“木桶短板效应”使整个组织流程的效益取决于效益最低的环节。所以，再造不是简单地对原有流程进行修补或只是提高个别工作环节的效率，而更关注那些跨越多个职能部门和传统组织边界的业务流程，通过重新配置资源、整合流程中的活动和优化活动间的逻辑关系，从整个流程的角度追求整体效益。
流程再造是一项系统工程，在业务流程重组、优化的基础上，还应尽量考虑组织结构的优化，应按照精简与效能的原则设置组织结构，摒弃“因职设事，因人设事”的传统组织结构弊端，合并职能，减少环节，简化层次，精简人员，从根本上实现行政管理的再造。
三、再造方法和对策
1.实现“任务职能型”组织运作模式向“工作流程型”组织运作模式的转变。首先审视现行的房地产交易登记业务流程，根据业务流程的性质、目的和活动要求，对分散于各部门的管理职责和管理过程进行重新排列、重新组合，取消不必要的管理环节，合并多余的部门及重叠的流程，改变各自为政的任务职能分工模式，突破组织壁垒，建立“无缝隙”式的一体化工作流程模式，达到业务流程整合、功能优化的效果。
2.引进顾客至上理念，由向上级负责转向对服务对象负责。再造后的房地产交易登记业务流程应当以快捷有效地最终解决问题为行动目标，而不是传统职能分工业务流程下对局部任务完成的关注，以及根据局部业务事项的解决结果对上级负责。政府服务应引进“顾客至上”理念，它体现了行政组织业务流程再造的根本宗旨。
3.利用信息技术实现数据资源的整合和业务流程的再设计。对现有信息资源和业务流程进行调研、分析和诊断，重新构建新的业务流程和管理机制。其内容包括如下环节:(1)根据有关房地产管理法规、规章、标准等建立统一的业务操作规范和数据标准体系;(2)分析房地产交易登记业务现有工作流程和信息资源管理中存在的问题并进行诊断;(3)根据分析诊断的结果对业务流程进行重组、优化和设计，对数据资源进行整合;(4)改变信息传输方式，利用信息技术促进重组后的业务流程自动化与网络化;(5)实现自动化、网络化工作流程在整个行政体系内部的整合以及与社会信息系统的相互连接，最终实现为社会公众提供随时随地的“一站式”、“网上交互式”便捷服务的目标。
4.实行业务流程再造的配套改革。利用信息技术再造业务流程并不仅是流程的简单转换，还涉及行政组织的制度改革、结构调整、行政人员能力的提高以及行政组织文化的再造。具体而言，流程再造的配套措施至少应当包括:(1)转变政府职能，将非公共管理政府行为从原有的行政业务流程中剔除出去;(2)尽可能做到对公共管理和公共服务职能的集成化，并以法定化的方式明确行政业务流程的范围与边界;(3)转变行政理念，树立“以顾客为导向”的服务意识，构建学习型组织，全面提升工作人员的综合能力;(4)通过建立一种鼓励创新、相互沟通、积极协作、有强烈事业心和使命感的组织文化，确保新流程下的流程小组或工作人员能够实现自我协调和公共管理责任的内化。
四、 管理流程再造总体框架
1.总体设计思路。(1)制订统一的业务规范和数据标准。流程再造必须以业务规范化和数据标准化为前提。
业务规范至少应包括:①办理部门（主办/协办）;②办理依据;③办理条件;④工作内容;⑤工作时限;⑥申报资料及标准;⑦操作规则（权限、程序）、⑧办理结果等内容。申报资料及标准尤为重要，所以针对每一项业务，都应有明晰的规范，并形诸成文，广而告之，以促进依法行政，提高行政透明度。
数据标准至少应包括:①文件格式;②数据定义;③数据类型;④分类编码;⑤数据精度;⑥取值范围等。数据标准是建库和数据处理的依据，旧的数据因为分散处理存储在各部门分立的系统中，没有形成统一规范。未来建立新的跨部门管理系统时，在制订统一数据标准的基础上，还存在一个与旧系统衔接的问题，即如何整理和继承旧的数据资源，这将是一项极为艰巨的任务。
(2)根据任务而非职能进行业务重组，分离出核心业务、辅助业务和相关业务等几大部分。核心业务可分为以下几个独立流程：商品房预售管理、二手房交易登记管理、土地使用权交易管理、其他登记业务等。其中，商品房预售管理和二手房交易登记管理由于社会影响面较大，应该作为流程再造中的关键业务优先处理。辅助业务为房地产交易登记提供一些辅助性环节，如房屋平面图测绘、估价等。相关业务则与核心业务之间存在一定的信息交流，如对房地产的查封、解封、处置等司法协助执行业务等。
(3)要有全局的规划，根据自上而下原则对业务进行分类，先划分出大类，再细分小类，力图用结构与流程相结合的总体框图表现出业务之间的层次与关系，以及上下游业务之间的关联性。
(4)超越部门界限，从一个业务的“入口”和“出口”着手，在符合法规的基础上制订最便捷、最有效的新流程，通过统一的信息管理平台、完善的资源共享机制来维护流程的整体性。
2.业务流程总体框架。房地产交易登记业务流程再造总体框图，涵盖商品房预售管理、二手房屋交易登记管理、房屋登记管理、土地使用权交易管理等5项核心业务，以及中介管理、测绘成果管理、动态地价/房价管理、房地产市场预警预报管理、司法协助、产权地籍管理、拆迁管理、档案管理等辅助和相关业务。
在系统实现上，建立基于统一数据库的业务协同管理平台，充分借助互联网技术，以电子身份安全认证系统（PKI/CA）为支撑，通过申报材料的电子化，逐步实现房地产交易登记管理网上业务受理和审批服务，提高业务办理的方便性。重点要实现以“楼盘销控表”为纽带的互联网模式商品房销售监控管理，强化商品房交易市场的监管力度，通过为购房者提供详尽可靠的楼盘信息，消除“信息不对称现象”；建立二手房屋交易登记的一体化操作，简化业务操作程序；以“基准地价”和“基准房价”为基础，建立一套在线房地产估价系统，既可满足内部业务处理需要，也可提供对外服务；以企业资质管理业务为基础，建立一套智能化的资质管理系统，通过综合公司的注册资金、业绩、信用等情况，定期对外公布综合排名，促进企业信用建设；以房屋管理系统的数据信息为基础，综合全市房地产金融与投资等方面的信息，采用统计分析、数据挖掘等技术，建立房地产市场预警预报分析系统，为决策层提供决策信息，促进政府职能转变和房地产市场的持续健康稳定发展。
参考文献:
[1]戴江鸿:信息技术在企业再造和企业管理中的应用．计算机系统应用，第11期，1999年
[2]张彬白艳利:电子化政府与政府再造．内蒙古大学学报（人文社会科学版），Vol.35 No.3 May.2003
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