低保家庭“二次”救助政策执行偏差和问题矫正
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摘要：“二次”救助政策的实行，为低保家庭带来更多保障，在救助力度不断提高的背景下，理应带来政策满意度增长，但实际却产生截然相反的结果，根本原因在于政策执行出现偏差。研究发现，“二次”救助政策执行中出现政策目标偏离预设定位、监管机制不健全、救助体系不完善的问题，并从政策定位、监管体系、政策环境三个方面提出偏差矫正对策。
关键词：低保家庭;救助政策;“二次”救助;执行偏差
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
近10年来，低保政策实践中不断加大投入力度，对低保用户进行“二次救助”。以某村为例，该村新农合始于2006年，低保始于2007年，相比普通居民，低保用户在新农合方面有两大额外权利，一是免交参保金，二是更好的报销比例，到2017年，部分地区低保户参与新农合的报销比例已经达到90%甚至是95%。除此之外，还赋予低保户更多的“二次救助”，如大病救助、教育扶贫等。但是在救助政策扩大化、政策执行严格化背景下，基层却并未传来叫好声，而是蔓延着一股“不如取消政策”的情緒。低保“二次”救助政策执行中究竟出现了何种偏差，导致居民产生这种情绪？如何纠正政策执行偏差？带着上述疑问，本文展开一系列思考与分析。
1低保家庭“二次”救助政策执行存在的偏差
低保家庭“二次”救助政策是救助扩大化的表现，救助力度提高理应提高满意度，然而现实却产生截然相反的结果，即低保政策陷入执行困境，基层满意度负增长，问题出现的根本原因在于政策执行偏差。
1.1政策目标膨胀，偏离预设定位
低保政策设计和施行初衷是为了使居民生活达到最低保障线，是一种“兜底”政策，确保贫困居民处于一个可被接受的生存状态。然而随着“二次”救助政策的推行，低保政策被赋予了更多的功能，在现实中，“二次”救助将低保政策功能扩大化，其不但在一定程度上让居民脱离贫困，甚至还可规避“因病”“因学”而产生的贫困Ⅲ。多项“二次救助”政策的推行，赋予了低保政策过多的权利，已经超出了低保政策定位对贫困人口生存权的兜底保障，也超出了基于低保目标下可获取政策内资源能力范围。具体来讲，脱贫和预防贫困不是任何救助政策应当负担的，也是救助政策无法负担的，必须正视这一点。
政策目标的偏离导致政策对象偏离，进而造成救助对象身份复杂化，其虽具备贫困人口特征，但可能其不是真正意义上的贫困。“二次”救助政策为低保嵌入了更多权利，如新农合、残疾人保障等，在此情况下，低保本身定位被附加的功能混淆，甚至出现本末倒置的情况，如“二次”救助政策的重要性甚至超出了低保的重要性，导致低保政策的本身定位被混淆。
1.2动态监管机制无法形成，救助资源分配错位
“二次救助”是在低保政策基础上给予贫困户的额外权利，随着“二次救助”力度不断增大，一部分非贫困户凭借“走关系”、欺骗、隐瞒财产等手段获取救助资源。例如，一些居民将财产转移至亲人名下，隐瞒收入，制造虚假检查信息，获取低保和“二次救助”资格，以达到预防“因病致贫”等目的，享受本应是真正贫困人口享受的救助资源，导致救助资源分配错位。之所以出现此种情况，主要是因信息不对称导致无法建立动态监管机制，以乡村为例，在各项政策执行过程中，主要依靠村级组织提供信息与执行，对于救助家庭或个体的资料，都要有村级提供。在基层治理中，尽管乡村处于体制末端，然而其实际权力主要集中于村委会，在村、县信息不对称的情况下，易出现“上有政策、下有对策”的执行模式，导致救助政策的执行结果实际与目标相反。在救助政策执行中，各环节存在一定漏洞，如申请环节编造虚假信息，发现“骗保”情况后只是取消救助资格，而未进行相应的惩处措施。在缺少必要监管的情况下，必然会导致救助政策执行出现偏差。
1.3救助体系不健全，执行存在救济观念
救助制度是政府对贫困人口的救济措施，然而，在错误的观念下，导致政策执行受阻。维护社会稳定、保障贫困居民正常生活是政府应负的责任，然而在现实中，政府通常只关注救助制度应当如何设计、救助资金与资源从何而来、救助制度能够提升多少政绩，忽视了政府应尽职责。在实际执行中，一些基层执行者认为救助是上层对贫困人口的施舍，在接触贫困人口过程中持傲慢态度，导致政策执行无法顺利落实。另外，不管是低保还是“二次救助”，资金基本都来自各级政府财政的支持，以保障“兜底”资金。然而在实践中，政府尤其是基层政府也存在资金短缺的情况，加上救助政策执行人员不足，导致救助资金无法及时拨款，政策执行效率低。在未来的发展中，政府应当吸引社会资本与民间组织共同参与到社会救助事业中，从而提高救助政策执行效果。
2低保家庭“二次救助”政策执行偏差的矫正对策
2.1回归政策定位，构建相对独立的救助政策
救助政策执行中，出现了救助力度越大、群众情绪越不满的悖论，而之所以产生这一情况，关键在于资源分配不公。在现有救助体系下，绝对的分配公平是不存在的，尽管制定了一系列的程序遏制政策执行者权力滥用情况，但却无法避免分配不公产生的必然性，并且在某种程度上提高了救助政策执行成本。之所以产生政策悖论，关键在于政策定位偏差，导致执行不力。回归政策定位是当前化解救助政策悖论、纠偏政策执行的重要基础。只有如此，找出确实需要帮助的群体，明确救助范围与救助力度，使政策执行有章可循。目前，救助政策可适当缩小范围，提高单个方面的救助资金，从而增加救助效率。另外，还应构建出一个既独立又相互支撑的救助体系，将医保、残疾人保障等救助政策与低保政策相分离，实现对低保制度的松绑，在“二次救助”中秉承“一难一助”原则，政策对象符合哪类救助条件就给予何种救助措施，实行分类救助，需保则保，消除救助互为条件，将“二次救助”与低保脱钩。同时还要明确“二次救助”范围，只有特别贫困或是因不可控因素导致低保户陷入困难，才可对其进行“二次救助”。同时，还应避免救助依赖症，定期核查受救助人员情况，对于摆脱贫困的对象应及时终止救助期限。推行劳动换救助体系，让有劳动能力的人付出一定劳动换取救助，避免“因救助养懒人”的情况。 2.2建立动态监管体系，加强政策执行规范性
完善的监管体系是保障政策执行的基础。在监管方面，首先要搭建信息共享的平台，加强地区各级部门问的信息交流，提高联合审查力度，实现对救助对象隐形资产的有效核查。信息平台应连接至乡级单位，在核查救助对象信息时，应注重和工商部门、社保部门、车管所等单位进行信息沟通，以查明救助对象财产、收入等的准确信息。另外，还应完善救助對象退出机制，定期走访救助对象，在给予精神关怀的同时，也应调查其生活条件是否有所改变，当其条件提升到某一程度时，应取消其救助资格，以确保救助资源的合理运用。其次要加强对政策执行人员的监管，可引入第三方监督组织，对救助政策效果进行评估，确保政策执行到位。建立举报渠道，接受居民监管，坚决遏制关系救助、人情救助的现象。最后，加强对救助对象的监管，在低保户提高“二次救助”申请时，需签订诚信书，保证提交材料真实，对于存在虚报收入、刻意重组家庭等情况，应对其进行惩处，并记入诚信档案。对于生活改善后主动退出救助的家庭或个人，应给予一定优待，如优先提供就业等，以此形成良性循环。
2.3优化政策执行环境，提高救助水平
良好的环境是保障救助政策顺利执行的关键要素。一是明确政府在贫困群体救济中的责任定位。政府在关注政策是否合理、如何筹集资金的同时，也应注重社会保障责任划分，对贫困人口的救助并非恩赐，也非官方的慈善事业，对贫困人口的救助应当是政府的职责。在实际执行过程中，应持人道主义观念，在法律的保障下切实执行救助政策。同时，还要建立政策评估机制，通过救助对象反馈、情况改善等指标检测政策实施效果。加强政策执行人员的培训，为其树立正确观念，将救助政策落于实处;二是培育救助群体自力更生的观念，在救助过程中，应当探查其困难原因，并为其提供辅助，引导贫困群体努力走出困境，当其生活得到改善时，鼓励其主动退出救助资格，以保障资源优化配置;三是引导社会力量积极参与救助，提高救助水平，仅靠政府的力量很难实现较大的救助覆盖面，由此可通过引入社会资本、民间组织共同参与救助，缓解政府资金压力。通过汇聚更多力量，为“二次救助”政策的执行营造良好环境，提高政策活力。
3结束语
救助政策是保障贫困群体正常生活的关键要素，对维护社会稳定、实现社会公平都具有积极意义。然而救助事业任重而道远，政府必须提高重视程度，明确自身救助职责，制定完善的救助政策与执行路径，保障救助政策效用的有效发挥。
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