竞合视阈下京津冀绿色协同发展策略研究

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　　 摘要：绿色发展是我国新时期一个具有緊迫性和战略性的重大命题。京津冀地区是实施绿色发展战略的前沿阵地，推进该区域绿色协同发展是实现经济转型升级和高质量发展的必然要求。近年来，京津冀地区绿色发展取得积极进展，区域合作正从功能性合作向制度性合作转变，但区域竞合关系仍对绿色协同发展有重要影响。文章从京津冀三地竞合视角分析绿色协同发展空间差异特征和发展现状，以环境和经济动态均衡发展理论为依据，分析区域绿色协同发展影响因素，明确竞合态势下区域绿色发展需求，提出推进区域绿色协同发展的针对性政策建议。
　　关键词：竞合;京津冀;绿色;发展;政策
　　一、 引言
　　 1. 问题的提出。绿色发展是当今全球面对生态环境挑战做出的发展方式上的探索。实现绿色可持续增长是当代全球治理的最大价值共识。坚定不移推进生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。改革开放以来，中国经济取得了辉煌的成就，但是以往主要依靠资源要素投入的粗放发展方式对生态环境造成了不利影响，绿色发展形势紧迫。虽然环保部门采取了积极措施开展环境治理，取得了一定成效，但从长期看，我国资源环境约束压力日益增大，环境治理形势依然十分严峻。区域环境治理一直是经济研究的重点问题，也是推进绿色发展过程中必须面对和解决的现实问题。京津冀区域是践行绿色发展战略的关键地区，面临较大的环境治理压力，环境问题的根源在于产业结构问题，实现产业结构升级是绿色协同发展的关键。在推动转型发展过程中，区域间竞合关系对绿色协同发展有重要影响。分析在竞合背景下提升京津冀绿色协同发展效率的有效措施，有利于形成区域绿色协同发展长效机制，将绿水青山变成金山银山。
　　 2. 文献综述。国内外学者对区域绿色发展已经开展了较多的研究。主要包括三个方面，一是关于区域绿色增长研究。Reilly（2012）认为绿色GDP是一个良好的衡量指标，然而自然资源折耗价值与环境价值不易衡量，限制了其应用性。由于指标系统具有审视现状、预警未来及政策回馈等功能，因此，经济合作与发展组织OECD（2011）提出一套“绿色增长检测指标系统”，用来衡量绿色增长绩效。依据OECD定义，绿色增长是指促进经济增长与发展的同时，能够兼顾自然资源的质与量，要实现绿色增长，经济体系必须促进投资与创新，具备持续增长能力。二是关于区域竞合关系研究。“地方政府竞争”指的是在区域内部运用行政手段吸引资本、人才和其他要素以提升本区域经济增长水平的行为。在地方政府竞争存在的情况下，环境因素常常成为重要的博弈手段，主要体现在跨行政区之间的资本竞争以及污染治理等方面。在以往主要以经济增长为主导的发展模式下，“逐底竞争”确实存在于地方政府的环境规制竞争中。京津冀地区的绿色协同发展存在部分地区被动下降的趋势，而不是出于地方政府的主动行为。三是关于区域绿色发展政策研究和实践。“协同共生”理论强调区域内各共生单元的相互协调，协同发展和共同进化，着眼协同发展视角有助于理顺京津冀三地多元治理主体的关系，改善京津冀环境质量，解决人民对美好环境需要和环境治理不平衡不充分之间的矛盾，推进京津冀区域绿色可持续发展。京津冀的产业协同政策源于政府推动和市场需求两种力量，其政策的适用性和贡献度取决于两者的契合度，与新区域主义的治理观一致。2012年，世界银行发布《包容性绿色增长报告》，提出了关于绿色增长的理论框架，以指导各国绿色发展的政策和实践。报告中的模型是在内生经济增长模型基础上逐步添加绿色增长的关键要素而构成，将环境作为一种资本纳入生产函数。推进京津冀协同发展过程中，一方面由于区域分治，影响产业协同政策的制定和执行效果;另一方面缺少政策实施效果评价和监测机制，产业协同政策的执行效果较难评价。区域产业政策会对区域发展方向产生关键影响，特别是对于“以城市间产业紧密联系为显著特征的”城市群区域而言，能否制定合理有效的区域管治与产业协同政策，是提升区域绿色竞争力与可持续发展水平的重要保障。
　　 综上所述，国内外学者对于跨区域发展有较多研究，但对于竞合因素与区域绿色发展关系研究较少，结合新时代发展形势，在竞合视阈下分析京津冀区域从分工竞合到绿色协同发展形势与需求，探索提升绿色协同发展效率的有效措施，对于推进京津冀区域高质量发展具有重要现实意义。
　　 二、 京津冀绿色发展现状与空间差异分析
　　 1. 绿色发展现状。从经济发展水平看，近年来北京市人均GDP增长率处于区域内较高水平，2018年北京市人均GDP14.02万元，天津市为12.07万元，河北省人均GDP为4.78万元，三地经济发展水平存在较大差异，河北省经济发展水平与京、津两市差距较大。从单位GDP能耗看，近年来天津市和河北省降幅较为明显，天然气、水电、核电、风电等清洁能源消费量占能源消费总量的比重不断提高。京津冀三地持续加大绿色财政投资，开展生态环境建设，区域绿色发展水平不断提升。
　　 自2015年京津冀协同发展规划实施以来，通过大力推进治理大气污染，开展京津冀区域水域全流域治理，区域绿色发展取得积极进展。根据国家生态环境状况公报显示，2018年京津冀及周边地区城市优良天数平均为 50.5%，比2017年上升1.2个百分点。2018年，京津冀地区PM2.5平均浓度比2013年下降约40%。虽然区域空气质量有所改善，但是雾霾治理日趋复杂，空气质量大幅改善难度增大。同时，京津冀区域水资源匮乏，水质污染严重，资源性缺水和水质性缺水同时存在。京津冀地区平均水资源总量仅相当于全国人均水资源量的5%～13%，水资源缺乏已经成为制约地区发展的瓶颈。京津冀地区河流地表水系与全国其他地区相比水质相对较差，劣质类水占比高于全国平均水平，水质污染较为严重，特别是天津、河北省部分河流水质存在不达标问题，农村地区饮用水质量低于城市水平。京津冀地区地下水污染源点多面广，区域内分布的地下水污染源，面临的地下水污染风险和防控压力较大。京津冀区域土壤污染总体形势也不容乐观，在农村地区单位耕地面积化肥及农药使用量较高，大量化肥和农药通过土壤渗透等方式造成地下水污染，部分地区长期利用污水灌溉，对农田及地下水环境构成危害，农业区地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标和有机污染日益严重。农村地区生活垃圾集中处理率偏低，生活垃圾对农村生活环境和生态环境造成了一定程度的污染，与绿色乡村发展目标仍存在差距。 　　 2. 空间差异分析。从绿色发展水平和发展阶段看，京津冀三地绿色发展水平还存在较大差异。根据2016年生态文明统计公报数据显示，北京市绿色发展指数为83.71，明显高于天津市76.54和河北省78.69的绿色发展水平。北京市在环境治理、绿色增长、绿色生活等方面具有较大优势，在资源利用、环境质量、生态保护等方面与天津和河北省水平大致相当。天津市资源利用指数处于区域内较高水平，绿色增长指数和绿色生活指数略低于北京市发展水平，但高于河北省发展水平。河北省生态环保建设方面具有一定优势，在绿色增长、环境治理以及绿色生活等方面发展水平较低。同时，河北省产业结构主要以钢铁、煤炭、化工、医药等产业为主，企业污染排放等问题仍然比较严重，绿色转型升级任务艰巨。
　　 从第三产业比重看，当前北京市第三产业比重超过80%，服务业已成为促进经济增长的主导力量，天津和河北省第三产业比重偏低，其中河北省第三产业比重低于50%，成为影响绿色发展水平的重要因素。按照西蒙·库兹涅茨以产业结构划分工业化发展阶段理论，北京市处于后工业化发展阶段，天津市处于工业化中期向后期过度阶段，而河北省仍处于工业化中期阶段。长期以来，由于京津冀在资源禀赋、要素投入和经济发展水平存在差异，三地环境污染的区域性、叠加性、外部性与行政分割化的治理之间存在矛盾。该区域在资源要素配置上的不平衡性，必然会引起资源要素在区域之间的空间联系，由此对区域绿色协同发展会产生较大程度的影响。
　　 三、 竞合关系对京津冀绿色协同发展影响分析
　　 1. 绿色资源利用效率差异。京津冀地区政府间在绿色发展方面既存在合作关系也存在竞争关系。各地在推进经济发展同时，势必对绿色发展资源产生较大需求。传统基于行政主导的协作模式，在实际运行过程中存在“理性经济人”思想，制约了京津冀环境治理目标的实现。从资源利用角度看，京津冀三地存在较大差异，北京市在技术、人才、创新资源等方面具有较大优势，但土地空间资源承载压力较大，特别是水资源严重匮乏，交通拥堵等问题造成较大的环境压力。天津市高端装备制造业发达，具有临海区位优势，但也存在高污染企业治理问题以及空间环境承载压力问题。河北省绿色发展空间较大，是京津冀生态建設的支撑区，但是绿色产业发展相对薄弱，高污染企业占比重较大，亟需实现绿色发展方式转型升级。
　　 2. 区域产业链布局。产业布局和产业结构对绿色协同发展有重要影响，京津冀三地产业布局不合理，尚未形成分工合理，上下游企业紧密联系的产业体系，影响到区域绿色协同发展质量。北京市优势产业是高新技术产业、技术研发服务、互联网相关技术密集型产业;天津市优势产业是高端装备制造业、国际贸易等相关产业;河北省优势产业是钢铁、医药等传统产业。从溢出效应看，京、津两市对河北省产业发展溢出效应不显著，两地在河北投资设立新企业较少。由于产业缺乏紧密联系，北京市高技术专利向天津和河北转移的比例较低，三地科技成果转化落地的项目较少。由于人才、技术等高端资源要素相对不足，特别是河北省技术创新资源欠缺，高端资源的引入受京、津两市“吸虹效应”影响较大，产业创新和产业链重构受到一定程度制约。
　　 3. 区域绿色投资差异。在绿色发展过程中京津冀三地在跨区域治理雾霾、水域等方面取得积极进展，但在绿色投资、环保治理等方面主要以当地财政投入主，部分绿色投资基金强调了属地投资比例原则，这些政策也影响了绿色协同政策效果。北京市绿色投资水平相对较高，河北省由于地理区位和发展阶段等因素，绿色投资水平较低。同时，绿色投资城乡差异较大，农村地区绿色投资相对欠缺，农村地区环境治理仍任重道远。从绿色投资需求看，污染企业环境治理、大气环境治理、污水治理以及土壤环境改善需要的资金仍很欠缺，在推进产业绿色转型过程中，仍需要大量的资金用于技术研发和产业升级。从绿色投资差异看，河北省绿色投资需求较大，投资效率仍有待提升，而且农村地区环境治理薄弱，需要整合资源和政策，着重加以改善。
　　 4. 区域绿色发展效率。目前推进绿色发展的政策主要以投资政策为主，配套措施不完善，使环境协同治理增加了难度，影响了政策实施效果。对大气、河流区域治理涉及的外部性问题，难以通过市场机制解决，特别是跨区域环境治理，亟需完善相关政策措施。同时，由于绿色资金支持政策一般分年度重点支持某一个领域，但由于大部分环境问题需要长期持续的资金支持，短期内资金使用效果不明显，需要形成长期治理的有效机制。推动绿色发展的力量仍以行政手段为主导力量，需要围绕产业升级，形成有利于绿色协同发展的市场化推进机制。
　　 四、 研究结论和政策建议
　　 1. 研究结论。总体上京津绿色协同发展取得了一定进展，但区域绿色发展水平还存在较大差异，京津冀三地绿色协同发展效率仍有待提高。京津冀三地绿色发展阶段也不尽相同，竞合关系在绿色投资、推进绿色乡村建设、产业链构建等方面对区域绿色发展有较大影响。同时，在推进区域绿色发展转型过程中，行政手段仍起到较大的作用，有利于绿色发展的市场化发展机制还不完善。产业结构是制约京津冀区域绿色协同发展的重要因素，三地产业联系不紧密，要素流通不通畅等问题，影响到京津冀协同共生系统功能的发挥，推进该区域产业协同发展和转型升级，需要从构建多元治理机制、加强“要素流”共享制度建设等方面，提高京津冀绿色协同发展整体效能。
　　 2. 京津冀绿色协同发展政策建议。
　　 （1）优化绿色产业发展布局。绿色发展核心问题是如何协调好经济发展与环境保护的关系，环境问题的根源在于经济发展模式问题。推动区域产业政策整合，构建产业联系紧密的京津冀城市群。北京和天津围绕符合高质量发展要求的产业核心领域，着力开展技术创新和研发，向周边城市疏解相关制造和加工业，重构区域产业链，促进区域内产城融合发展，变“虹吸”效应为“外溢”效应。在治理污染的同时，大力发展绿色产业，增加绿色产业对传统产业的替代性。同时，京津冀地区应加快深化行政体制改革，进一步打破行政壁垒，促进资源要素自由流通，加强互联互通，推动区域内产业合理布局，实现经济和环境均衡发展。 　　 （2）推进绿色乡村建设。持续加大对农村地区环境污染治理，推动绿色发展资源更多流入农村地区，通过引入技术、人才等方式，实现产融结合，实现城乡互动，提高农村地区绿色全要素生产效率。重点投资于农村公共产品和准公共产品供给，以及农村废弃物资源化利用。同时，持续精准开展农村地区环境治理，提高生活垃圾分类集中处理率。加强农村地区河流污染防治，提高饮用水安全水平。推进农业和其他产业的融合发展，将农村地区的文化、旅游、生态等资源转变成绿色收益。
　　 （3）引导社会资本参与绿色发展。解决绿色发展问题仅仅依靠国家有限的财政支撑是远远不够的，因此需要引导社会资本加大对绿色发展的资金投入。通过建立京津冀三地绿色投资平台，整合绿色发展资源，引导社会资本更多参与绿色投资项目。引导财政资金优先投向能够有效降低环境污染风险的关键领域。通过推进绿色融资机制创新，将环境因素纳入投资决策过程，利用税收、补贴、信息披露、绿色指标评级等措施解决外部性问题，减少投资风险，提升绿色投资效率。
　　 （4）形成绿色发展政策组合管理机制。实现京津冀区域绿色协同发展，必须发挥市场和政府作用，引导资源要素合理配置。形成有利于绿色发展的资金、技术、产业相关配套扶持政策体系，使绿色创新资源更多地投入到绿色产业。发挥财政资金的引导和激励作用，同时，发挥监管和市场的积极作用，统筹利用行政、财税、金融等多种政策手段，加强推广绿色发展理念、培育绿色投资意识，形成长效绿色发展机制，促进区域绿色协同发展水平不斷提升。
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　　作者简介：李治宇（1977-），男，满族，河北省涞水县人，河北经贸大学经济研究所助理研究员，博士，研究方向：绿色投资、产业经济;陈海涛（1974-），男，汉族，河北省香河县人，中央财经大学经济学院国民经济学专业博士生，研究方向：经济制度与经济发展;洪帅（1981—）男，汉族，黑龙江省佳木斯市人，河北经贸大学京津冀一体化发展协同创新中心助理研究员，博士，硕士生导师，研究方向：管理创新与可持续发展。
　　收稿日期：2019-11-11。
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