中国工业生产能力：演进、机制和治理

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　　 摘要：工业过剩产能同时受需求因素和供给因素的推动，會导致工业品市场供需错配、经济增速下滑等影响。文章从生产要素市场化、国有经济结构调整、产业政策改革等角度提出建议，以防范和化解工业产能过剩。
　　关键词：工业生产能力;历史演进;形成机制;结构调整
　　一、 中国工业品市场供求状况的演变过程
　　 1. 商品短缺和供不应求（1978年～1988年）。20世纪70年代末，在结构方面我国工业发展产生了突出问题，即轻工业和重工业规模差距过大，轻工业规模远低于重工业，轻工业产品数量不能满足日常供给需求。经过改革开放初期的调整，轻工业所占比重在5年间提高了将近8%，轻重工业比重达到基本协调的水平。到80年代中期，又产生了基础产业与加工工业比例失调的问题。能源供给方面的逐渐短缺导致缺煤、缺电的状况在全国范围内广泛产生;国内原材料供给与需求之间的不平衡现象日趋恶化，导致对国外原材料的进口依赖度大幅增长。
　　 1981年～1985年期间，我国电力工业的发展明显落后于整个国民经济的发展进程，在此期间，估算显示我国电力缺口水平已达24.9%左右，很多企业停业天数与开业天数持平，导致生产能力利用率严重不足，工业产值损失规模较大，每年接近4 000亿元。1978年～1988年的10年间产生原材料极度匮乏的问题。1978年，我国通过进口获得的钢材规模约占国内钢材产量的三分之一，并且这种比例呈现出直线增长的状态。有色金属等也面临着供不应求的严峻形势，只能通过进口获得。据统计，在我国二十多种大类进口商品中，原材料进口规模占三分之二左右。
　　 2. 消费品过剩和有效需求不足（1989年～2000年）。20世纪末，我国经济尤其是工业经济步入了新的发展时期，即摆脱了短缺经济时期，进入了相对过剩的经济时代。轻工业和日用消费品行业在这一时期的过剩经济现象表现较为突出。例如工业品产能的利用率方面，在1995年，我国消费品行业产能利用率未达到59%。相反，我国钢铁等行业的产能利用率均超过了69%;从工业增长方面来看，我国工业增长速度在1999年出现下降的现象，尤其以轻工业的增长速度降低表现最为明显，重工业仍然维持稳定的增长态势;从工业产成品的结构角度分析，高新技术产品的增速高达38%～99%，耐用消费品下滑明显，甚至大部分出现了负增长的现象。
　　 在新经济发展时期，社会有效需求非常短缺，工业生产能力得不到充分利用，与国外相比还有很大的差距;新经济发展时期还出现大量产品滞销积压的问题，生产的产品找不到充足的销路;价格指数出现负增长现象，并且呈持续状态，企业平均利润率日益降低，甚至在钢铁行业利润率下降到接近零的水平，制造业的利润极其微薄。
　　 3. 消费品出口规模快速上升、重工业品供销双高（2002年～2011年）。从2001年底我国加入世贸组织以来，我国工业品出口额在世界范围内的产业转移和快速发展的工业化进程大背景下保持迅猛增长。数据显示，2002年我国工业制成品的出口规模为2 970.57亿美元，到2011年，我国工业制成品的出口规模一度上升到17 978.38亿美元，达到了21.15%的年均增长率。在这期间由于全球金融危机的影响，2009年我国工业制成品出口额出现负增长，年增长率同比下降15.84%。随着我国工业品出口额的迅猛增长，其在出口贸易总额中所占比例也越来越大。
　　 同时，住宅商品化改革和住房消费金融的产生，推动我国房地产市场快速发展;加上城镇居民的消费重点和习惯的转变，即从生活基本必需品转变为与房屋、私家车等相关的耐用品，我国重工业迎来高速发展。2011年，我国粗钢产量达到了7.02亿吨，较2002年的1.82亿吨增长了285.71%，年均增长率为16.18%;同年，我国粗钢产量占全球产量的比重从2002年20.13%的水平增加到45.67%。2002年～2011年，我国平板玻璃、电解铝、水泥等产量也分别保持着15.88%、13.72%和16.87%的年均增长率。
　　 4. 一揽子经济政策刺激后PPI连续近60个月下跌（2012年～2016年）。2008年国际金融危机爆发后，在4万亿一揽子经济刺激政策的作用下，我国重化工业产能迅速扩张，加上世界经济复苏乏力，我国经济增速换挡，内外需求疲软，消化产能过剩的动力严重不足。2013年，国家发改委指出，我国钢铁、电解铝、平板玻璃等产业的产能利用率不足74%，相比较于国际数据仍处于较低水平，2013年，产能过剩的传统行业投资甚至出现了负增长现象，水泥行业投资下降6.48%，平板玻璃制造业投资下降8.45%，金属船舶制造业投资下降40.96%。
　　 2012年～2016年期间，由于工业产能过剩加剧，我国工业生产者出厂价格指数（PPI）连续56个月出现下跌现象，并一直持续到2016年9月（PPI为100.1）。其中，2012年～2016年的PPI分别为98.3、98.1、98.1、94.8和98.6， 2015年的PPI与2011年的PPI（106）相比，回落了近11.2个百分点。从工业内部结构的角度看，2015年，部分产能过剩较为严重的行业如黑色金属冶炼、黑色金属矿采选业、石油加工、核燃料加工业，其PPI下跌幅度更大，分别同比回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%。
　　 5. 供给侧改革与产能过剩治理（2017年-）。2017年～2018年，国家发展改革委相继出台了化解过剩产能的相关政策法规，解决过剩产能方面的工作取得了一定的进展。
　　 从存量上看，如钢铁方面：我国在2016年计划5年内压减粗钢产能1亿吨～1.5亿吨，2016年～2017年累计压减粗钢产能1.2亿吨，提前于计划期超额完成5年内压减粗钢产能1亿吨的下限目标;2018年退出粗钢产能基本完成5年内压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标，为3 000万吨左右。在煤炭方面：我国于2016年提出，“用3年～5年时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”的任务，这一任务于在2018年基本达成。这两年，我国工业产能基本未出现增长，增长速度处于不断下滑的状态。 　　 2016年～2018年，我国工业生产者出厂价格指数（PPI）连续处于通胀状态;我国钢铁、电解铝等行业的供求关系逐步改善，产能利用率接近80%，行业内企业的盈利能力逐步增长。从税收角度分析，我国深入推进供给侧结构性改革，在一定程度上减轻了产能过剩问题。2017年以来，工业税收逐步摆脱前一年的下降局面，连续6个季度保持两位数增长。
　　 二、 过剩经济形成的因素分析
　　 1. 需求侧因素。
　　 （1）国有投资的软预算约束。国有投资主体的投资冲动因软预算约束的支持而成为现实。近年来，随着我国利率市场化改革的推进，银行软约束行为虽不断减少，但依然存在地方政府干预金融机构定价的行为。如为国有企业提供隐性担保，或者运用财政性贷款等政府资源间接影响金融机构利率定价，进而为国有企业提供贷款利率优惠，降低其融资成本。此外，在国有企业出现信贷风险时，地方政府可以直接行使行政权力，要求相关金融机构提供信贷延期或者利率优惠。很显然，这里的贷款并不属于真正的贷款，而是由地方政府建议银行发给国有企业的“救济金”。正是这种“救济金”——软预算约束的贷款，使国有企业的投资需求不受自身收入的限制，本该破产的国有企业获得新的购买力。
　　 （2）房地产业拉动巨额投资。2003年以来，我国商品房价格总体处于上升态势（除特殊年份以外，如2008年和2014年），其中个别年份的房价报复性急剧上涨。房价上涨有利于产生工业方面的投资刺激，可增加企业的存货投资规模。一方面是通过消费的渠道产生作用，房价的上涨会使企业对未来经济形势形成积极正面的判断，预期消费方面的需求会增加，因而增加投资、扩大生产;此外，房价的高企也会增加居民的消费需求，增长的消费需求促使企业增加投资。另一方面，可通过外部融资产生影响。房地产价格的升高，意味着以房地产作为抵押物的价值增加，使得拥有房地产资产的企业更加顺畅地进行融资，由此企业会保证足够的现金流来进行生产规模的扩充和投资。
　　 （3）加入世贸组织之后的外部需求拉动。我国加入世贸组织后，对外贸易规模加速扩大。从总量上看，2002年～2017年，我国出口总额从3 256亿美元增加到22 635.22亿美元，年均增长率为13.79%。其中，2002年～2008年期间的年均增长率高达29.98%，受国际金融危机的冲击，“十二五”期间我国出口总额增长速度明显放缓。从出口商品结构上看，2002年～2017年期间，我国工业制成品出口额从2 970.6亿美元增加到21 458.1亿美元，年均增长率高达14.09%。随着我国工业品出口额的快速增长，在出口贸易总额中所占的比例逐步增长。2002年，工业产成品的出口额在出口贸易总额中所占的比例为90.19%，到2014年，这一比重提高到95.20%。规模不断扩大的外部需求拉动我国产能扩张;与此同时，我国工业对外依赖度比较高，外部需求受国际金融危机、贸易壁垒等因素的影响较为疲软，导致我国钢铁、光伏等产业产能过剩。
　　 2. 供给侧因素。
　　 （1）城镇化和农村剩余劳动力的转移。改革开放以来，我国城镇化进程不断推进，尤其是1999年～2008年期间，我国城镇化进程得到了高速发展。2000年～2017年，我国城镇化率从34.87%增加到58.52%，其中2011年我国城镇化率（51.17%）突破50%。城镇化的发展促使农业部门剩余劳动力向工业和服务业部门转移。国家统计局数据显示，2000年～2008年，农业就业量从3.59亿下降到3.07亿，农业就业比重从49.98%下降到39.57%;而工业就业量从1.62亿增加到2.11亿，就业比重从22.5%上升到27.2%，增加了4.7个百分点。农村剩余劳動力对我国工业经济的发展起到了劳动力“蓄水池”作用。但随着经济步入新常态，工业部门吸纳就业的能力有所减弱，且工资水平持续上涨，劳动力供求关系趋于紧张。
　　 （2）自然资源开发和利用。自然资源为工业经济发展提供必不可少的物质基础。以矿产资源为例，我国矿种比较齐全、储量相对丰富、分布较为广泛、资源前景较好。具体而言：第一、矿产资源开发力度不断加强。如2006年～2010年期间，我国地质勘查总投入由495亿元增加到1 023.6亿元，年均增长率接近20%。第二、矿产资源供应能力不断提升。“十二五”期间，黑色金属矿产查明资源储量普遍增长，其中铜矿、铅矿、锌矿增幅均超过100%;从矿产品产量上看，金属矿产品产量与非金属矿产品产量稳定增长，如2013年，十种有色金属产量4 054.9万吨，同比增长9.7%，水泥产量24.2亿吨，同比增长9.3%。第三、矿产资源利用效率提高。如“提铁降硅”战略的实施，针对难处理铁矿石研究开发高效节能选矿新技术等。自然资源开发与利用效率的提高，扩大了企业产能扩张的空间。
　　 （3）工业用地供给制度。在转轨经济体制下，我国土地转让权界定不够清晰。注重GDP增长的考核体系使得被考核者将目标转向钻土地产权不清晰的空子，从而达到控制土地资源、采用低环保等手段进行招商引资的目的。这种行为不利于正确引导企业的投资方向，产能资源无法得到充分利用。而且，因为购置土地使用权的相关成本不在沉没成本的范畴，投资方可以从土地使用权的转让过程中得到很丰厚的利润，由此能够增加使用在企业投资方面的补贴，而且企业得到的补贴随着投资于产能资源规模的增长而增长。投资方面的丰厚补贴可以促进企业得到主营产品之外的投资利润，会助长企业增加这种不适当的投资动机。
　　 （4）技术进步。发达国家的技术进步往往偏向资本，与其要素禀赋相匹配，从而节约稀缺要素并获得规模效应。为了在技术方面追赶发达国家的水平，后发国家进行先进技术引进、技术变迁，技术进步的侧重点将偏向于资本投资。已有研究表明，从20世纪90年代初开始，我国多数工业部门的技术进步偏向资本，如煤炭采选、黑色金属加工、石油炼焦、电子通信和电气机械等行业。基于特定的产业背景，工业资本偏向型技术进步成就了我国工业的高速增长;然而，2007年以来，我国劳动力成本加速提升，对工业部门造成显著冲击，以要素粗放投入为动力的高速增长逐步走向终结，非适宜技术下积累的结构性矛盾集中凸显，巨大的路径惯性和不恰当的应对措施造成工业产能投资过剩。 　　 三、 产能过剩的影响分析
　　 1. 经济增长速度短期下滑。2008年，我国推出4万亿一揽子经济刺激政策，来应对国际金融危机带来的负面冲击，在2010年前后，恰逢国内需求较为疲软的低谷期，经济刺激政策转化的产能不能得到充分利用，这促使工业投资产能过剩的情况发生。2013年～2016年期间，我国工业固定资产投资年均增长速度仅为5.8%，相比较于2009年，降低了19.2%。国际金融危机后，工业固定资产投资虽仍维持在37.6%（2016年）的较高水平，但占全行业固定资产投资的比例持续降低，其增速的下降也导致全行业固定资产投资增速有所下降。2013年～2016年期间，我国全行业固定资产投资年均增速相比較于2009年下滑将近22%，仅为7.96%。由于在现阶段，投资需求的增加对国内GDP增长起到很重要的作用，所以我国经济增长速度也会因为全行业固定资产投资增速的降低而有所下滑。
　　 2. 工业品市场供求错位。2002年～2011年期间，我国粗钢、电解铝、平板玻璃等行业的产量年均增长率均保持两位数，其中2008年，我国启动4万亿经济刺激政策之后，市场需求的增速不能达到投资的增速。2011年，由于房地产调控政策空前严厉以及国际金融危机的扩大，房地产行业进入了大萧条时期，伴随着上游产业的需求遭受很大影响，国际需求都处于一个疲软的状态，我国工业品市场明显供过于求。
　　 2012年～2016年的5年间，我国工业生产者价格指数持续降低，尤其以房地产上游的相关行业下跌最为严重。例如，在2015年，黑色金属冶炼和压延加工业的PPI同比降低15.79%。在2012年～2015年的4年间，规模以上工业企业利润年均增长率只有1.68%，增长率下跌说明我国工业品市场需求不足。
　　 四、 化解和防范产能过剩
　　 1. 提高生产要素市场化程度。完善市场体系，重点在于深化基础产业、土地、矿产资源、劳动力和金融等生产要素改革，使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的决定性作用。其中推进基础产业改革、土地市场和金融市场的改革尤为重要。基础产业改革的重点是放宽准入，形成竞争性市场结构，并在自然垄断环节形成有效监管，舒缓行业过剩产能和过度竞争。土地制度改革应围绕土地要素市场化配置，确定合理的城乡建设用地价格，优化工业用地和其他建设用地的比价关系，提高土地价格形成机制的市场化程度。金融市场改革的重点在于利率市场化，虽然利率市场化改革取得一定成效，如存贷款利率基本放开、刚性兑付打破，但深层次的利率双轨制问题仍然存在。为此，需要推动利率市场化从单纯的定价市场化向信用评价机制市场化发展。
　　 2. 完善国有经济结构。供给侧结构性改革的重要一环是国有企业改革，国有企业改革的目标是增强市场微观经济主体活力。一是坚持所有制中性原则，积极融入国际竞争环境。在经济全球化背景下，自由贸易和公平竞争趋势不可阻挡，CPTPP、USMCA、日欧EPA等一系列自贸协定顺势而生，要求缔约方以所有制中性为原则，禁止在投融资等方面对非国有经济实施歧视性待遇。在国有经济结构完善过程中，坚持所有制中性原则，有助于国有企业积极融入国际自由贸易环境，扩大对外贸易份额，化解国内过剩产能。二是引入竞争机制，推动混合所有制改革。适当放宽市场准入门槛，引入竞争机制，增强国有企业的市场竞争力;完善国有经济退出机制，健全国有经济补贴制度，积极引导国有经济退出产能过剩行业，并妥善安置企业员工。
　　 3. 促进产业政策改革。中央层面的产业政策应该以间接手段支持地方竞争，由此来充分发挥市场机制的独特作用，达到实现资源优化配置的目的。目前，我国经济仍处于转轨时期，经济体制上的弊端和政府对经济的长期直接干预，限制、扭曲甚至阻止了市场竞争过程，阻碍了产业结构内生的动态演变和发展，导致资源错配。我国应该推进市场体制改革，充分完善市场相关机制，放弃选择性产业政策，因为这种政策带有强烈计划经济属性，与目前的市场机制不匹配。通过增强市场的协调功能，优化优胜劣汰的筛选机制，推动产业结构的优化，最终促进产业发展。
　　参考文献：
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　　[3] 纪志宏，纪敏等.中国式产能过剩——风险·症结·治理[J].中国金融出版社，2018.
　　作者简介：李妙然（1986-），女，汉族，黑龙江省大庆市人，中国社会科学院研究生院经济学博士生，研究方向：产业经济。
　　收稿日期：2019-11-16。
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