国家级新区改革经验对优化雄安新区管理体制的现实启示
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摘 要 管理体制创新是雄安新区把握重要战略机遇期的关键，完善的管理体制能够引领新区有效治理，也是实现雄安新区的长久目标的重要前提。应深入剖析以往设立的国家级新区管理体制改革过程，总结在管理体制改革方面的内容、特点、优势，为雄安新区管理体制的改革完善提供经验。同时，认识到雄安新区在深化变革中要坚持借鉴与创新相结合，重视未来与把握现实相统一，协调管理体制与市场、社会相适应的原则，从机构设置、职能划分、权力运行、监督反馈、政府与社会、市场关系等层面创新雄安新区管理体制机制，从而保障雄安新区实现绿色、创新、协调、开放的建设目标。
关键词 国家级新区 改革经验 雄安新区 管理体制
为实现高层次战略目标，雄安新区设立合理的、科学的管理体制，强化行政过程的薄弱环节，提高行政权力的运行水平，建立高效有力的管理体制，也有利于保障经济建设过程的稳定，推进改革部署不断落实，以回应“雄安质量”的建设发展目标。雄安新区并不是我国国家级新区设立的首例，在改革管理体制的过程中可以吸收借鉴已有国家级新区模式，尤其是管理体制的改革实践可以为雄安新区提供很好的示范。基于总结国家级新区的实践举措和明确雄安新区的独特性，不断创新优化管理体制，为雄安新区打造一个稳定、有序、和谐的发展大环境。
一、国家级新区管理体制的改革经验
国家级新区的发展依托于其管理体系的健全与完善，现有国家级新区都在建设和发展的过程中着眼于服务改革大局，立足于自身的基础和特点，科学确定实施方案与重点举措，及时总结工作成效和问题，着力优化管理体制架构创新，切实完善新区工作机制，规范权力运行机制，提升政府的管理与服务效能，抓好简政放权，构建市场化营商环境等共性改革任务，全面提高资源配置效率，补齐公共服务水平短板，推进新区的持续稳定发展。
（一）国家新区管理体制改革的共性问题
随着国家级新区的建设和发展，消除新区体制缺陷带来的损耗，更好地发挥先进体制的社会效益和经济效益，是已有新区实现特色功能发挥与战略目标的关键。从各个国家级新区改革实践的目标来看，处于不同发展阶段的国家级新区，尽管改革的重点内容不同，但一般都会以当前的突出问题为导向，致力于打造适应发展的新环境。为此，必须深刻认识环境变化，在明确自身功能定位的基础上完善管理体制系统，促进国家级新区更好发展。从管理机构的设置来看，除了浦东新区、滨海新区成立政府以外，其他国家级新区大多成立了省级层面的新区党工委和管委会，对特定区域经济发展事务的管理，尽可能少地进行传统的行政管理事务、政治事务。当然，各个国家级新区都很重视管理机构的设置层级，坚持精简与扁平化原则优化机构数量，从而提高新区的行政效率，减少不必要的机构开支，打造高效、科学的新区管理机构。从新区管理机构间的关系来看，加强上下级之间的沟通，积极承接上级下放的权力，规划权力分散在上级政府、下级政府和社会之间。并且加强横向之间的府际合作，解决复杂多变的各类公共事务与社会问题，避免因责任不清而造成的行政效率低下，能够及时满足社会各个主体的利益需求。从新区政府的职能设置来看，各个国家级新区在改革过程中，重视新区政府在市场经济发展中的指导地位，为企业组织的发展构建畅通、便捷的审批机制。同时，重视社会公共服务能力的提升，为加强社会管理，维护社会稳定，实现政府社会事务管理由直接管理向间接管理转变，在加快推动经济发展的同时，把更多的财力、物力等公共资源向社会管理和公共服务倾斜，努力提升公共服务水平。从主体关系来看，基本都以理顺政府与市场、社会的关系为重点，建设体系完备、功能强大的服务型政府，支持社会主体作用，也全面贯彻市场机制在经济资源配置中的主导作用，使政府、市场和社会三个主体各自在本领域发挥自身的作用，协同合作促进国家级新区内部达到合理的资源配置和良好的运行状态。
（二）国家级新区管理体制改革实践经验
经过长期的规划建设，上海浦东新区与天津滨海新区都取得了瞩目的成就，为其他国家级新区建设提供了指导性经验，也证明了国家级新区是促进区域经济发展的一条有效路径。同时，在已有的国家级新区中，浦东新区与滨海新区行政区，设立区委区政府，管理区域内相关事务，具有较高的管理水平。为此，重点分析这两个国家级新区的改革路径，吸收有益内容，可以为雄安新区的管理体制优化创新提供可借鉴的路径和方法。
1.上海浦东新区管理体制建设
为实现社会的优化发展，打造国际化的经济新区的规划目标，上海浦东新区在发展过程中不断进行管理体制变革，坚持因地制宜和问题导向，着力破除管理体制制约。首先，深入推进政府的深刻改革，着力转变政府职能，打造服务型政府。加强新区经济的宏观管理，依法赋予浦东新区市级经济管理权限，在经济调节、行政审批、规划制定、综合执法等方面提高浦东新区的自主权与管理水平，打造适应市场发展需要的制度环境，深化审批制度改革，推动精细化市场治理，强化环境优势。重视新区社会事务的管理，合理有序地進行新区的开发规划和城市建设，满足社会公众的公共服务需求，提高公共服务质量，并着力改变城乡二元经济与社会结构。其次，将机构设置作为改革重点领域，明确要求深化浦东新区区级机构改革。尤其是做好区级机构改革与市级机构改革衔接，统筹设置党政机构，确保上下贯通与执行有力。同时，精简机构，优化层级，控制机构运行成本，提高机构运行效率。最后，浦东新区深入推进权力公开透明运行，重视行政效能的考核与评估。探索建立体制内监察、投诉、问责制度，打造有利于新区发展透明合法的制度环境。上海浦东新区改革经验为后续建立的诸多新区提供了示范，但是各个新区拥有不同的机遇与挑战，要求管理体制必须具备独特性与针对性。
2.滨海新区管理体制改革与优化
为解决发展中的体制障碍，天津滨海新区按照“大部制、扁平化、强基层”的要求，逐步构建了“行政区统领，功能区支撑，街镇整体提升”的管理架构。在纵向与横向两个维度上深化体制机制改革，一方面，合理扩大新区管理权限，承接上级权力委托，保障新区权力的可自主性。同时，在权力下放的过程中也重视权力的运行是否合理、是否有效，对于以委托形式下放滨海新区实施的事权，明确责任与义务，承接权力事项的同时，也要承担责任。加强各个环节的监管以及动态管理，提高效率，确保权限下放后新区运行落到实处。另一方面，在权力运行层面对政府权力实行“减法”，整合和优化政府职能，理顺条块和层级关系，实行社会职能与行政职能的分化。既能使新区的经济竞争力保持良好的势头，又能够加大社会治理专业化、标准化建设。除了政府内部的改革外，尊重市场经济的现实背景，为保障市场经济的稳定发展，切实担负起对市场主体的监管责任，不断完善社会公共服务职能，落实服务型政府的建设要求。天津的基础设施、公共服务水平与产业发展环境都具有良好的基础，天津滨海新区与雄安新区共处于京津冀地区，更易与雄安新区联动发展，有着十分一致的目标和诉求，在助力北京“非首都功能”疏解与建设成为世界级城市群中重要节点城市两方面，使得天津与雄安新区在京津冀协同发展过程中可以共同发展。 国家级新区一直致力于市场经济的引导和政府服务的提升，优化行政审批制度，减少行政事务成本。国家级新区以实际需求为起点，坚持以人民为中心，推进体制机制具有可操作性、合理性，使新区管理体制机制与新的经济社会发展形势形成动态适应和协调，同时为其他新区深化管理体制改革提供经验。
二、雄安新区管理体制创新的时代价值性
要充分认清中国发展的体制机制特色和制度优势是国家治理现代化推进的重要制度支撑，并从根本上破除制约发展质量提升的体制性障碍。雄安新区要解决职能权限不到位，实现简政放权的落实，提高经济发展质量，必须深化改革构建，完善落实科学发展观的体制机制，转变发展方式。这也是打造国家级新区的一个重要的规划部署，更是长久以来国家级新区管理体制模式的创新延续。
（一）保障雄安新区目标规划的实现
作为一个新兴的城市群，为了打造一个全新的、进步的国家级新区，雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，并且在开发之初能够率先保持良性合理的规划分析，这就要及早规划和明确新区的主要发展方向，要分配归纳新区各个机构的主要职能，保障有次序分类别推进各项规划，避免资本投入的方向产生偏差。雄安新区功能定位以及发展要求的特殊性也决定了其在政府管理体制方面需要尽快确定整个系统的创新战略与运作重点，从而提高政府管理能力和水平，增强雄安新区作为国家级新区的竞争力。雄安新区不但要成为非首都功能的承载地，对周边地区的影响力也在不断加深，明确雄安新区是高层面定位的新区，进而规范政府与市场的关系、深化行政管理体制改革，实现雄安新区的稳定持续发展既是任务，也是创新改革的动力。
（二）推进以雄安新区为连接的京津冀协同发展
雄安新区是北京非首都功能疏解集中承载地，也成为京津冀世界级城市群的重要一极，要建设成为高水平的社会主义现代化城市，要实现雄安新区在京津冀协同发展中的战略定位，必须处理好府际关系，尤其是地方与地方的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，这就涉及行政管理体制与协调发展机制变革与创新。[1]逐步形成一种跨行政区划参与，交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制，对于京津冀地区协同发展来说具有重要意义，能够使京津冀地区的资源、资本得到高效流动。同时，与天津滨海新区也会不断强化联合，相互借鉴，助力京津冀地区的经济优化与社会进步，实现区域的整体性发展。并且，雄安新区作为河北省的重要发展地域，不仅是对外的窗口，也要与省内其他市、区保持合作。国家级新区的规划范围往往跨行政区域，涉及利益主体多，开发建设面积广，开发建设很难在全区范围内全面铺开。[2]因此，要在中央部署、省部支持、京津互助下，雄安新区的规划建设才能保持长效、稳定的趋向，为省内其他地区提供大量的人才需求市场、资本需求市场等。因此，要提高体制机制的供给水平，释放体制改革红利，通过协同机制收集整合、利用各方资源来培育新的增长极，以实现区域均衡发展，推进京津冀协同发展目标的实现。
（三）探索新的国家级新区管理模式
各个国家级新区可以依照自身不同的需求进行变革和创新以适应地区发展的动态性与复杂性，国家级新区往往会得到国家的政策优惠支持，或者赋予一定的特殊权限来先行先试具有超前性的战略方针和制度体制，并在试验中寻求新的发展模式。我国在国家级新区建设方面积累了很多经验，在雄安新区的管理体制改革过程中打破条框限制，转变旧的建设思路，增强了新区的创新能力和创新意识。从多种渠道、多个角度，结合以往国家级新区的经验教训，配合不断变化的国家经济社会形势和国际大环境趨势，将目光放置于当前的实际需求与长远的目标上，调整政府职能部署和工作的侧重点，从而提出适应性强的管理体制。雄安新区的管理体制创新有助于突破固有的开发局限和发展模式，为其他新区的建设与开发提供更多方面的引领示范作用。但是，也要明确管理体制创新改革要以地区的发展进度为基础，重视经济基础与上层建筑的关系，认清体制改革具有渐进性、反复性的特点，进而推动稳定的管理体制机制建设。
三、雄安新区管理体制优化举措
打造雄安新区独特的管理体制是充分实现新区建设目标的前提，要结合目前的改革要求，借鉴已有的国家级新区的管理体制改革经验，配合中央的改革任务，要在宏观全局上对雄安新区管理体制深化变革有一个总体把握和清晰认知，从原则遵循与具体操作角度进行分析，使管理体制具有长效性与稳定性，在管理体制机制的引导下实现统筹雄安新区的规划、建设布局，推进治理体系和治理能力实现现代化，落实经济发展的质量变革、效率变革、动力变革，从而打造贯彻落实新发展理念的创新性国家级示范区。
（一）管理体制创新的目标与原则
管理体制创新要重视雄安新区建设目标，坚持可持续发展的城市治理理念，坚持管理体制改革过程的原则，在规范的框架下实行管理体制机制的创新变革。一是坚持借鉴与创新相结合的原则。以往的国家级新区的试验都取得了诸多成功，提出了优化管理层级、抓好新区简政放权、保障市场经济稳定的体制建设理念。雄安新区应学习其有益经验，避免在改革过程中出现同样的体制错误。但同时不能放弃创新手段，新时期，新区域、新目标要求在完成共性改革任务的同时，更应该结合各自的特色和优势，找到能充分发挥自身优势的管理体制建设路径，在具体改革实践中突破体制性障碍和束缚。二是将现实需要与长久目标相统一原则。雄安新区的规划时期与建设时期以及进一步的发展时期受到了社会大环境的影响，目前新区处于建设期，政府管理体制改革工作要将目光落实在国家目标要求以及社会公众的实际需求上，从而履行主体责任，高标准推进建设方案。并且着眼于国内甚至国际政治、经济的变化，围绕实施区域发展总体战略，进一步优化新区区域布局，着力增加制度供给，增强内生发展动力，增强新区竞争力。当然，也要充分认识到新区行政管理体制的创新，离不开对新区特殊性的把握，离不开对其体制改革渐进性的深刻认知。雄安新区管理体制机制改革不会一蹴而就，新的问题也必然会出现，要有新的解决方案、新的模式来解决。三是新区管理体制与市场、社会相适应的原则。管理体制的有效标准是能够引导市场进步与社会发展，必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，要重视市场配置资源的基础性作用以及社会管理和公共服务的强化目标。另外，更要将市场主体与社会主体的政治、经济等方面的诸多诉求纳入管理体制的考量中，不断更新的利益要求会推进管理体制机制的改革。政府的管理体制改革使政府将主动变革与被动完善相结合，在整体规划下满足实际需求，使最终的管理体制改革法治化、科学化、民主化。四是坚持灵活性与统一原则。在国家级新区改革中，上级组织机构会适当下放一些权力，增强新区管理机构的自主性、动态性、灵活性，更好地适应社会环境的变化与多元性公共利益的需要。当然，改革过程中无论是权力下放还是分级管理，都要遵循统一原则。雄安新区要推进新区整体的管理体制系统的科学化和制度化，细化政府的职能与责任，严格要求和规范工作人员的工作行为， 树立高标准、高效率的政府形象，防止政出多门，多头指挥现象，保证各个行政部门之间的协调配合。 （二）创新管理体制的具体举措
雄安新区管理体制的深化变革涉及诸多领域，重点从制度安排、权力执行机制和主体合作角度深入，使管理体制创新变革方案更加细致、全面、系统，从而提高政府服务效率，有效整合各方行政资源，减少管理过程成本，实现雄安新区打造国际化的国家级新区的规划目标。
1.机构设置与职能划分
一方面是在雄安新区管理机构设置问题上，依照精简、协同、高效的原则设置并优化新区的管理机构，构建简约的基层管理体制层级，并根据不断变化的发展需要调整机构的设置，使其具备适应实际的特点。以大部门为运作模式，着力推进整体性改革，在此基础上对具有职能互补、整体联动、高效运作等优点的运行机制进行系统构建。打造统一而权威的核心管理机构，发挥好宏观上的综合调控职能，规避由于之前制度不完善和体制不健全造成的一些负面效应，合理优化机构设置。另一方面，建立系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系。在实行扁平化管理为前提的情况下，也要精细化各个机构部门的职能体系，使机构部门大而不空，覆盖广泛，管理有序。第一，要将职能相近的业务模块整合起来，形成业务的互补与衔接。同时，新区还将把能给功能区的权力全部下放到功能区，而功能区的社会管理、公共服务和市场监管职能将由新区政府管理，分化权力类型，合理划分事权。提高效率效能，将简政放权、放管结合、优化服务等职能相统一，[3]强化行政部门的服务职能与监管职能，明确管理主体在经济管理与社会管理中的职责界限，敦促职能作用落实到位，[4]深入推进政府治理体系和治理能力现代化。第二，职能设置上赋予新区更大的自主权。通过法律规范授予新区管委会工作部门行使行政处罚、行政许可、行政复议、行政强制等行政执法主体资格，增强新区管理过程的灵活性。同时，在承接权力的基础上要明确主体责任，配合评价考核机制，监管新区管理机构的行政效率，敦促其提高自身管理水平。第三，要理顺权责关系，厘清权力关系，清晰划分相关权力主体的职责功能，实现职能与权力主体的匹配，在行使权力时注重责任的履行。全面推行清单管理制度，制定实施权力责任清单，制定新区管委会的权力清单。因此，优化雄安新区的机构设置和职能配置，建设运行高效的新时代服务型政府是不可忽视的变革途径。
2.权力运行法治化、科学化、高效化
雄安新区要不断推动权力运行机制的创新，加强行政行为的法治化、科学化、高效化。首先，推进法治政府建设，尊重雄安新区法治主体地位，提升政府依法行政能力。必须明确雄安新区管理主体的法律地位，允许雄安新区具备地方标准制定权限，并根据实际需要实行动态调整，强化改革措施的法治保障。同时，雄安新区管理主体应该坚持依法行政，因此，不能放松行政过程中的监督效能，构建系统的监管体系，打造定期监管与日常监管相配合机制，将内部监督与外部监管相结合，尤其是健全第三方机构和社会力量参与监管的制度，建立全范围、多角度、强力度的监管体制机制，将管理机构级权力运行置于透明、公开的监督下。更要强化党对重大事项工作的组织领导，明确党委在雄安新区管理工作中的领导地位。并且，由于雄安新区建设工作涉及领域较多、涵盖范围较广，强调职能机构的协调与统筹机制建设，使其能够有效地处理复杂交叉的工作任务。其次，切实提高审批服务效能，加强各领域政策措施之间的统筹协调和综合配套。雄安新区实施激励考核办法，建立有效的激励机制。在监督其正确行使权力的前提下，还进一步敦促其高效行政，促使新区发展规划与具体政策得以有效落实，使新区的行政机构权责更为清晰、职能安排更为合理、服务更加精干高效。探究雄安新区管理体制机制变革，需要紧跟实际情况的变化，建立更加准确的应对机制，坚持动态性、可变性的创新方针，实现科学化的目标。最后，在日常管理活动中践行协同原则，坚持管理过程的合作与互助。建立多地区多部门信息沟通共享和协同推进机制，要利用电子信息技术支持政府之间的沟通合作，增强工作的系统性、整体性、协同性。各个机构部门要坚持统筹协调，服从大局，互相沟通，主动衔接，保证各项工作不断档、政府管理不脱节，确保工作的连续性和各项任务落实，不仅仅是上下级之间的联通，更要加强同级跨域组织机构之间的合作，打破行政区划的壁垒以推动地区整体性发展。
3.注重与社会、市场等主体的沟通合作配合
一方面，依靠政府管理机构的全面把控是被证明已经失效的模式，要坚持市场经济体制下推进经济的发展。雄安新区提出、规划、建设过程是顶层设计与政府支持相结合为主，但在进一步发展和未来建设环节，政府需要将部分功能交给市场与社会，政府更应该成为市场稳定、有序的保护者，推进政府与市场个体的互动，实现良好的联动机制，要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上。为推进市场经济的发展，要按照法律法规，提高审批服务效率，加快开发开放，将雄安新区的国际定位充分展示出来。积极培育市场和社会组织，发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立权力清单，明确政府职能范围，避免过度干预与直接参与社会经济活动。另一方面，要完善社会治理与敦促政府更好地履行社会服务职能。雄安新区的城市建设是以人为本的基础原则遵循，保障与改善民生等各方面的基础需求是使人民生活得更舒适的重要组成部分，管理机构要以此为重点与社会配合，构建和谐新区。社会的主体地位同样不能忽视，在具有强大动员力量的社会制度支持下，政府应给公众提供广泛而有效的政治参与权，使最广泛的社会主体参与到国家治理的过程中。雄安新区的建设要以接受社会主体的诉求为实践前提，政府从具体事务领域退出后，将工作重心转移到培育社会组织、加强监管、制定政策等方面，同时发挥社会公众的力量和作用，打破以发挥政府功能为唯一手段的社会管理，从职能机构外部添加驱动力与支撑，共同推进雄安新区建设。
由上可知，通过创新与改革，将促进雄安新区体制更加顺畅、发展活力充分释放、发展质量显著提高。完善优化雄安新区管理体制，有利于提高管理水平与行政效率，有利于促进经济社会的发展，有利于提高公共服务质量。将已有的国家级新区的改革经验作为借鉴，能够认识到改革环节的关注重点与创新的必要性，避免共性制度问题的出现。同时，雄安新区管理体制变革推进也要兼顾自身独有的思维理念、制度模式和实践优势，探索精简、高效的管理体制机制，打破利益固化的社会形态，才能够激发创新活力，实现雄安新区现代化发展。
（作者单位为河北大学法学院）
[作者简介：刘葭妮（1995—），女，河北承德人，行政管理专业硕士研究生在读，研究方向：政府管理，政治制度。基金项目：本文系河北省研究生创新资助项目“雄安新区管理体制创新研究”成果，项目编号：CXZZSS2019008。]
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