基于绿色发展理念我国开征碳税的 必要性与制度设计

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　　[摘 要]全球变暖已经越来越影响着人们的生活，降低二氧化碳排放也已经由国家问题变成了世界问题。在理清碳税的内涵与理论基础前提下，基于中国国情，结合供给侧改革的现状探讨碳税制度在我国开征的必要性，主要采用对比分析法，学习借鉴国外碳税制度的征管经验，从征税对象、纳税主体、税率、计税依据与应纳税额、税收优惠、征管机关与税款用途等角度对我国开征碳税提出一定的征管建议。
　　[关键词]碳税;绿色发展;制度设计;征管
　　[中图分类号]F810.42
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]2095-3283（2019）09-0152-06
　　The Necessity and System Design of Carbon Tax in China Based on
　　The Concept of Green Development
　　Liu Zhenyan1 Chen Siyao2
　　（1.Chengxian College Southeast University， Nanjing Jiangsu 210088;
　　2.BDO LiXin Tax Agents Jiangsu Branch， Nanjing Jiangsu 210029）
　　Abstract： Global warming has increasingly affected people’s lives， reducing carbon dioxide emissions has become a world problem from a national problem. This paper will clarify the basic connotation and theoretical basis of carbon tax， based on China’s national conditions， combined with the current situation of China’s supply-side reform to discuss the necessity of carbon tax policy in China. By the method of comparative analysis， learning from the experience of foreign collection， from the perspectives of object， subject， rate， basis，amount， preferences， collection and administration organization，this paper puts forward some policy Suggestions for the levy of carbon tax.
　　Keywords： Carbon Tax; Harmonious coexistence between man and nature; System Design; Tax Collection and Management
　　[作者简介]刘振艳（1989-），女，汉族，安徽人，讲师，硕士，研究方向：财税管理理论与实践;陈思瑶（1994-），女，汉族，江苏人，立信税务师事务所江苏分公司，本科，研究方向：税务审计。
　　[基金项目]江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目“地方绿色税收体系建设研究”（项目编号：2018JSA2083）。
　　一、开征碳税的理论基础
　　碳税，是针对二氧化碳排放征收的一种税，旨在降低温室气體排放量，从而应对全球变暖的环境问题。这个概念最先由庇古（Pigou）在其著名的《福利经济学》中提出。国内外众多学者皆指出碳税是在经济学的外部性理论、庇古税理论以及双重红利等理论的基础上应运而生的，并认为碳税实质上应当针对对于环境具有负外部效应的企业征收。
　　外部性理论亦称外部效应，分为正外部性与负外部性。大气环境作为一种公共物品，具有外部经济效应。在生产过程当中，企业如果对于自身碳排放不需要支付任何成本的话，为了追求利润最大化，企业往往会对大气环境造成不间断的污染与伤害，而这些后果需要所有人共同承担，即对环境产生负外部性。当企业、个人对大气排放超过环境承载标准的二氧化碳时，就会使得温室气体累积，导致全球变暖。
　　庇古税理论由经济学家庇古在外部性理论的基础之上发展而来，他认为市场资源失衡的关键原因在于生产者私人成本与社会成本不一致，因此该理论主张政府干预市场，调节资源配置，将对环境的污染程度作为征税标准，让污染者对于自己的污染行为买单，从而使得生产者的私人成本与社会成本趋于一致。该理论认为对于环境产生负外部效应的企业与个人应该向政府交税，反之应享受相关的税收减免政策。污染者付费原则（Polluter Pays Principle），即“谁污染谁付费”。对环境造成污染与伤害的企业与消费者，政府应当对他们征缴税费，使其自行承担污染后果。该原则是对于庇古税理论的补充，最早形成于20世纪70年代，由经济合作与发展组织（OECD）提出，其基本理念在于谁污染谁承担治理的费用。事实上，该原则不仅仅适用于大气环境污染，其适用于所有能引起环境负外部效应的领域。
　　碳税若在我国开征，即政府干预市场并对大气这一种公共物品统一定价，将大气环境的污染成本放入企业生产成本，这既符合现代经济公共物品理论，也是外部性以及庇古税理论的内涵。我国推行碳税制度，不仅能够缓解大气污染，还能够增加政府财政收入，符合双重红利理论的观点，对于给大气造成污染的企业和个人征收碳税则符合“谁污染谁付费”的污染者付费原则理论。 　　二、我国开征碳税的必要性
　　（一）环境污染现状的压力
　　中国一直都是经济大国，同时也是能源消耗大国。20世纪90年代，中国二氧化碳排放量仅占全球总排放量的11%，而根据全球碳计划（Global Carbon Project）报告显示，2013年中国人均碳排放7.2吨/人，首次超过欧洲的6.8吨/人。《中国低碳金融发展2014年度报告》中我国碳排放总量占世界总排放量的26%，已达到世界第一，占比在十几年间增长了近一倍。根据我国2017年能源统计年鉴， 2016年我國二氧化碳排放量已突破100亿吨（如图1所示）。最新的《2018年全球碳预算报告》显示，2017年全球二氧化碳排放量较多的国家分别为中国（27%），美国（15%），欧盟28国（10%）和印度（7%），我国二氧化碳排放总量为世界第一，大量的能源消耗虽然给我国经济带来了增长，却也使得中国成为了世界上排放温室气体最多的国家之一，给环境造成了巨大的压力与负担。
　　二氧化碳排放量的持续增长，势必导致气候回暖，这对于我国环境具有很大的危害。根据2015年《第三次气候变化国际评估报告》显示，我国气候变暖速率1909年以来高于全球平均值，每百年升温0.9—1.5摄氏度。1980—2012年间，中国沿海海平面上升速率为2.9毫米/年，高于全球平均速率，这表明中国在特殊的地理环境背景下，更容易受到气候变化的影响。海平面上升是该报告最关注的环境威胁之一。报告预测，到本世纪末，靠近中国东部的海域会比20世纪平均水平升高40—60厘米，进而导致上海等城市及其周边地区更易发生洪灾，暴风雨和台风的危害也会加剧。此外，中国内陆的降水也将发生重大变化。到本世纪中期，中国原本就紧张的水资源可能会因气候变化的原因缩减5%，而不断变换的降雨模式可能导致全球最大的三峡大坝在旱季经历更严峻的降水不足，在雨季面临更凶猛的洪水，这“对水库管理、大坝安全以及防洪和抗洪等十分不利”。 在西藏和西部其他高海拔地区，冰川和永冻层都在后退。报告称，在20世纪70年代到本世纪初之间，中国的冰川减少10%;到2012年，永冻层已后退约26%。穿越青藏高原的铁路线，已受到地基软化不稳定影响，铁轨可能会因此变形，而事实上技术补救措施很可能根本追不上全球暖化的速度。气候变化不仅给我国带来环境和经济上的风险，也对国家安全构成威胁。报告指出，气温升高会加快我国西部冰川融化，导致河川径流减少，这可能会带来跨境水资源的争夺和跨国移民潮。
　　（二）优化经济产业结构的现实需要
　　在各个行业中制造业在我国能源消费当中占比最大，根据《中国能源统计年鉴2017》报告，2016年我国制造业中能源消耗量排名前五的行业分别为石油加工、炼焦和核燃料加工业;化学原料、化学制品制造业;非金属矿物制造业;黑色金属冶炼和压砥加工业和有色金属冶炼和压砥加工业。
　　由此可见，当前我国能源消耗总量较大的行业多为金属冶炼、化学加工制品这类的高污染行业，产生了大量的二氧化碳，尽管产业结构调整缓慢，但技术升级、产品价值提升、第二产业内部行业结构能够对节能减排产生一定的效益，产业结构和能源结构的调整对于未来温室气体排放至关重要。碳税作为一种环境类税种，加大高排放企业的税收负担，从而促使企业向低耗能产业转型，刺激和鼓励企业开发清洁能源，淘汰落后的高耗能加工技术，加强节能减排的手段技术，促进我国经济能源结构的调整与优化，发展低碳经济，保护生态环境。
　　（三）应对国际碳关税贸易壁垒的外部需要
　　碳关税又称边境调节税，是对于碳税的补充与调整。发达国家有意向对没有在国内开征碳税或能源税部分国家的出口产品（例如钢铁等）征收一种进口关税，即为碳关税，其本质是对于出口商品中产生的能源消耗即二氧化碳排放量征收的关税。
　　2007年，法国退出《京都议定书》，时任总统希拉克建议法国对于美国的进口产品征收碳关税。2009年6月，美国众议院通过了“边界调节税”法案，计划从2020年起对于国内进口的他国产品征收二氧化碳排放关税，其主要的征税对象为进口的排放密集型产品，例如铝等化工产品。除了法国和美国具有对发展中国家征收碳关税的实践经验，欧盟也曾在2008年提出征收航空碳关税，后虽因他国强烈的反对而不了了之，但关于是否征收碳关税一直是世界争论的话题之一。由于碳关税征收范围大、领域广，因此很容易推行到国际经济贸易领域。一旦碳关税得以在世界范围内推行，这将对中国出口贸易造成巨大的打击，从而影响我国经济健康发展。
　　发达国家指定的碳关税贸易保护壁垒在未来很有可能成为WTO贸易规则，中国在这样的趋势背景下征收碳税一方面可以避免可能产生的国际贸易摩擦，打破他国建立的碳关税贸易壁垒，让我国企业生产的产品更顺利地“走出去”，很好地抵御来自他国的质疑，对抗国际贸易保护主义;另一方面可以将部分税收补贴给相关出口企业，在节能减排、促进经济可持续发展的同时提高我国出口贸易的竞争力。
　　（四）实现“绿色发展”理念的需要
　　改革开放以来我国经济发展迅速，在短短几十年内成为世界第二大经济体。然而，在经济快速发展的背后暴露出一个严重问题，即我国目前依旧是粗放型经济发展方式，高投入、高消耗、大规模发展是我国经济发展的主要特征。这样的发展模式使得我国的资源与环境难以支撑，不仅会影响经济社会可持续发展，也会出现一些产业大量产能过剩的情况。为了改善我国环境，发展低碳经济，“绿色发展”理念在十八届五中全会提出，注重解决人与自然和谐问题。绿色循环低碳发展是当今时代科技革命和产业变革的方向，是最有前途的发展领域。政府须加快建设资源节约型社会，为全球生态安全做出新贡献，通过完善节能减排运行体系的方式发展低碳经济，促进经济可持续发展。2018年我国环境保护税法的实施表明我国在环境保护上的态度，政府将“十三五”绿色理念与我国税收法律体系相结合，将碳税纳入税制当中不仅仅是弥补其二氧化碳方面的空白，完善当前我国税制的需要，更是为了实现我国“绿色发展”理念的需要。 　　三、碳税制度的国际经验借鉴
　　20世纪80年代初期，部分西方国家开始采用税收的方式应对环境污染问题，如意大利、法国、美国，通过征收专门的环境保护税来控制生态污染。而随着全球经济的加速发展，环境污染愈加严重，其中由于温室气体累计造成的全球变暖成为世界十大环境问题之一，节能减排、缓解温室效应也因此跃入联合国视野。1992年，联合国通过由150多个国家以及欧盟共同签署的《联合国气候框架变化公约》，1997年其附属条款《京都协议书》正式签署，两份文件都制定了具体的节能减排目标，这为碳税的开征奠定了一定的基础。在这样的国际背景下，碳税制度应运而生，以荷兰、瑞典为首的北欧国家率先实施碳税征收，并于20世纪末就已经建立了相对完善的征收体系。
　　目前征收碳税的国家主要分为三类，第一类是部分北欧国家，他们是最先迈出征收碳税步伐的国家，20世纪末就已经具备成熟的征收制度，主要国家有芬兰、丹麦、挪威和瑞典。第二类是以法国、英国为代表的西欧经济发达的国家，他们在经济合作与发展组织（OECD）以及欧盟的号召下于20世纪末建立绿色税制，目前已经具有相对独立的碳税制度。第三类碳税征收国家是以日本、新加坡为首的部分亚洲发达国家，这类国家早期治理环境的政策手段并不能够达到理想的效果，因此在20世纪末才着手建立碳税制度，目前依旧处于探索完善制度的过程当中。以下将选取每一类中具有代表性的国家的碳税制度进行介绍与对比，从而更好地对于我国碳税开征进行制度设计。
　　（一）北欧四国碳税制度
　　北欧地区的多个国家是全球最早征收碳税的一批国家，主要包括瑞典、挪威、芬兰、丹麦等，其中芬兰于1990年开征碳税，是世界上第一個开征碳税的国家，在随后的两年内，其他三国相继开征。北欧四国在20多年的发展历程当中不断完善改革征收制度，已经具有十分丰富的碳税征收经验，是最值得学习和借鉴的。
　　（二）英国、日本碳税制度
　　由于二三类国家征收碳税的时间并不长，碳税制度相对并不完善，对于我国的参考借鉴程度有限，因此各选取其中一个国家进行对比分析，分别为英国、日本的碳税制度。
　　（三）经验借鉴
　　根据上述几个国家的碳税制度对比分析，我们不难发现各国根据不同的目的设置的碳税在征收范围以及税率、收入用途上都不尽相同。碳税通常以二氧化碳排放量或含碳量为计税依据，北欧国家的征收依据多为含碳量，且大多实行差别税率，少数国家例如日本、丹麦的计税依据则为二氧化碳排放量，英国比较特殊，是对能源的热值征税，但因其设立目的依旧为节能减排、改善生态环境，本质上与其他国家并无区别，因此也将其作为征收碳税的国家之一。
　　除丹麦实行基准税率，大部分国家遵循循序渐进的原则，为确保碳税制度顺利推行，初始税率都较低，然后在实施的过程中不断进行调整，逐步提高，以适应国情的发展。逐渐变化、越来越适应国情的税率对我国碳税碳税制度的制定具有十分重要的意义。
　　各个国家的碳税制度都根据自身经济状况制定了许多税收优惠的措施，包括对清洁能源和其它特殊部门的免税政策，以及对于达到一定要求的高耗能企业给予税收减免。减税、税收返还、豁免是北欧国家多用的税收优惠措施，部分国家自愿参加减排协议的企业则没有缴纳碳税的义务。多样化的税收优惠政策不仅可以更加顺利地推进碳税制度的实施，也是对于国家竞争力的维护。而英国和日本则是对于特定领域与企业进行税收减免与优惠，从而鼓励相关领域企业的发展。
　　除此以外，碳税税收用途多种多样，北欧国家基本都纳入政府一般预算收入，用于降低居民、企业的税收收入。而英国则是直接计入养老金账户，从而削减社保缴款;日本则是致力于新能源领域的开发。日本碳税制度还有一个概念即全民碳税，日本政府广泛听取民意，自觉接受人民对于碳税制度的监督，因此不仅达到了节能减排的效果，而且增强了全民环保观念，这样的宣传方颇具代表性，可以运用到我国碳税制度当中。
　　四、我国碳税开征的制度设计
　　十八届五中全会把“绿色发展”作为五大发展理念之一，强调节能减排，发展低碳经济。碳税在我国开征符合我国绿色发展理念，有利于加快产业能源结构调整，缓解气候变暖问题，从而保护生态环境。碳税制度在全球各国拥有几十年的发展经验，在部分国家已然建立较为完善的征收制度，值得我国借鉴。然而国外优秀的制度设计不可完全照搬，如何制定出适应我国国情的碳税制度才是重中之重。基于我国国情，对于碳税的纳税主体、征税对象、税率、应纳税额等部分进行我国碳税制度设计。
　　（一）征税对象
　　在我国开征碳税的目的是基于绿色发展理念，有效降低温室气体的排放，缓解我国气候变暖的环境问题。因此在生产消费过程当中所有能够产生二氧化碳的的化石燃料都应该计入征税范围，主要包括煤炭、成品油、天然气等。刚开始推行碳税制度之时，仅仅对排放的二氧化碳征税，等到实行一段时间，具有一定的制度经验之后可以考虑将其他温室气体纳入征税范围。
　　中国于2018年1月1日正式施行环境保护税。就立法目的来说，两者同样都基于绿色发展理念，同样都是为了缓解环境污染，构建人与自然和谐相处。就性质来说，碳税实际上属于环境保护类税的税种之一，两者皆为绿色税种。环境保护税的征税范围十分广泛，包括水污染、大气污染、生活污染等，而碳税制度的征税范围相对单一，仅包括化石燃料排放的二氧化碳，因此碳税制度的开征是对于环境保护税的补充，也是完善绿色税制、节能减排、促进低碳经济发展的重要体现。
　　（二）纳税主体
　　碳税的纳税主体应包括所有产生二氧化碳排放的主体，也就是包括企业和个人。这一种征收方式覆盖领域全面，效果最好，能够更好更快地达到绿色发展目的。但缺点在于难于征管，由于范围数量广泛容易出现偷税漏税的问题，征收成本过高。若参考目前我国环境保护税实施现状，仅对生产环节征税，意味着只有企业会成为纳税人。企业可以将税收成本放入产品价格当中，将税负转嫁到消费者身上，真正的纳税主体为消费者。企业比数量众多的居民个人数量更少，因此相对于生产环节的征收成本更低，难度更小，因此更适合刚刚实施碳税制度的中国。然而，产品价格的上升一定程度会影响企业本身的发展以及我国商品的竞争力，因此政府可以将获得的碳税税收收入给与企业进行一定的补贴或其他手段来尽量消除对于经济带来的影响。综上，在碳税开征初期对于生产环节进行征税，企业为纳税主体。等到日后碳税制度相对完善，政府征管经验相对丰富时，再对于消费环节进行纳税，将企业与居民个人做为纳税主体。 　　（三）税率
　　税率是碳税制度设计过程当中最敏感最核心的要素之一，税率的高低直接决定了纳税人的税收负担，过重的税负会对我国经济产生不良影响，不利于我国经济健康发展;而过轻的税负则没有办法达到碳税设置的目的，即节能减排，保护生态环境。因此碳税税率不仅仅要适应当前国内纳税主体的承担能力，也要适应我国目前的征管水平。
　　在理论上，税率分为比例税率、定额税率、累进税率三种。由于碳税是对于二氧化碳征收的税种，而二氧化碳以kg为单位，因此从量计征的定额税率较为合理。税率的制定趋势参照北欧国家的形式，其实税率可以定在一个比较低的价格上，随着制度的不断推行与完善循序渐进，逐渐提高。初始税率可以定为环保部规划院课题组则建议的每吨二氧化碳排放征税10—20元。参照国外的征收经验，结合我国目前粗放型的经济发展模式，建议实行差别税率。对于当中目前我国能源消耗总量较高的几个行业例如黑色金属冶炼和压砥加工业等与其他耗能相对低的行业区分开来，实施不同的税率。
　　（四）计税依据与应纳税额
　　计税依据对于碳税制度的确立具有十分重要的意义。当前国外碳税制度的计税依据主要有两种：第一，含碳量;第二，二氧化碳的排放量。由于碳税设立的目的为减少温室气体排放，因此后者较为合理。另一方面，二氧化碳排放量的计算要比含碳量简易许多，征管成本也会小很多。我国若实行碳税制度，一定是处于起步阶段，处于对碳税制度的不断摸索的过程。因此在碳税制度施行初期，我国计税依据定为二氧化碳的排放量。而到了碳税制度实行一段时间拥有了相对成熟完善的计算设备之后，计税依据可以更改为化学燃料的含碳量。碳税的应纳税额应按照二氧化碳排放量乘以税率计算，等到政策推行后期，应按照碳含量乘以税率计算。
　　（五）税收优惠
　　我国处于开征碳税的初级阶段，税收优惠政策必不可少。它不仅仅是兼顾环境与及经济效应的体现，也能够让碳税制度更加顺利地推行。根据国外碳税制度的实践经验，以下几种税收优惠方式可以在我国尝试推行。第一，能源密集型企业当碳税税额占销售额一定的比重时，对公司税收进行优惠。第二，碳税税额超过销售额一定占比的重工业企业采用优惠后比例计证实际税收。第三，给予清洁能源企业税收优惠，这些措施都可以缓解碳税开征对于我国经济的不良影响。第四，可以让农村、欠发达地区的纳税主体享受一定的税收优惠政策，或者给予他们一定的补贴。除此以外，可以根據推行状况适当增加税收优惠政策条款，例如对自愿签订减排协议的高耗能产业给予税收优惠、对航空、海上运输等部门免税等，从而降低企业税负，实现经济良性发展。
　　（六）征管机关与税款用途
　　碳税征管机关有以下三种选择，第一，税务机关征收;第二，环保部门征收;第三，税务机关与环保部门一起征收，即让环保部门计算二氧化碳排放具体数量，再交由税务机关核算并征收。目前学界普遍认为第三种方式更为科学合理，效率也最高，因此建议我国碳税制度采用税务机关与环保部门共同作为征收部门。
　　税款用途具体来看方式多样，主要包括：一是专款专用，将碳税税收收入用来治理企业碳排放所造成的环境污染;二是对于贫困、欠发达地区的纳税主体以一定的补贴，从而达到公平与效率原则，维持地区发展平衡;三是可以和其他税种一样，用于国家社会福利建设;四是鼓励企业开发清洁能源和新能源，促进我国经济能源结构的转型，发展低碳经济。
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　　（责任编辑：张彤彤）
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