强化内管干部经济责任审计全覆盖
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作者:葛萌
内管干部，是指按照干部管理权限由党政工作部门、事业单位、人民团体和国有及国有控股企业（以下简称主管单位）内部管理的，负有经济责任事项的所属单位、内设机构和子企业的正职领导干部（主要领导人员），或者主持工作一年以上的副职领导干部。内管干部是党的干部队伍的重要组成部分，加强内管干部经经濟责任审计是规范干部经济管理行为，推进党风廉政建设的必然要求。
存在的主要问题
（一）不平衡现象较为严重。
内管干部经济责任审计工作涉及的主管部门、单位众多，从目前情况看，各单位开展不平衡的现象较为严重。以行政企事业单位为例，总的来说，公安、教育及中央企业等一些单位内管干部经济责任审计工作开展较好，而其他一些下属单位较少的行政事业单位和地方所属企业，尚处于摸索完善阶段。
（二）审计的管理界限仍未理清。
从基层看，内管干部大体可以分为两大类：一类是乡镇管理的内管干部，其中又以村干部为主;另一类是行政企事业单位内管干部。对后一类干部的规定是明确的，但对前一类，特别是对村干部的审计是以审计部门为主还是农业部门为主，各地做法并不一致。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“村民委员会成员的任期和离任经济责任审计，由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织……”，农业部、财政部、民政部、审计署出台的《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发〔2013〕6号）规定：“县乡两级农村集体资产和财务管理指导部门负责对农村集体财务、村干部经济责任等进行审计监督;国家审计机关根据有关法律法规和地方党委、政府的要求，对取得财政资金的有关乡村和项目……以及对有关村干部履行经济责任情况，依法进行审计监督。”根据上述规定，国家审计机关开展村干部经济责任审计就面临与农村集体资产和财务管理部门的关系如何协调的问题，这也直接影响到对村干部经济责任审计的管理工作。
（三）有效的审计管理运行机制尚未建立健全。
内管干部经济责任审计管理工作涉及单位众多，只有建立可行的工作机制，才能实施有效管理。但从实际情况看，目前一些基本的工作机制也未建立和有效运行。如一些地方出台的内管干部经济责任审计管理办法中规定：主管单位应当加强对内管干部经济责任审计工作的领导，建立由主要领导和纪检监察、组织人事、内部审计等部门领导组成的经济责任审计工作联席会议（领导小组）。事实上许多主管单位尚未建立。同时规定的“主管单位应当在每年年初向本级地方经济责任审计工作联席会议（领导小组）办公室，报送当年经济责任审计计划，年中报送经济责任审计工作动态，年末报送全年经济责任审计计划实施结果等情况”的工作制度，实际工作中也未得到很好执行。
（四）部门单位内部对内管干部经济责任审计管理总体呈粗放状态。
一是规范性不高，体现在部分企事业单位审计计划性不强，年初无计划;取证不规范，部分取证材料被审计单位不盖章，也不签字;档案装订不符合标准规范;外聘中介机构审计质量难于保证等。二是审计成果应用度不高，经济责任审计要取得好的成果，审计结果应用是重要一环，这方面工作显然仍未得到重视，从结果应用制度的建立到相关制度的执行都存在欠缺。在一些单位审计某种程度上成了一种程序化、形式化的工作，至于结果问责、评议等实际工作中更是少有开展。
问题原因分析
（一）制度欠缺。
缺乏高层次的明确的内管干部经济责任审计规章制度。审计法和两办规定是开展经济责任审计的基本依据，但其中对内管干部经济责任审计的规定较为宏观、笼统，缺乏刚性。如两办新出台的经济责任审计规定中是这样规定的：“有关部门、单位对内部管理领导干部开展经济责任审计参照本规定执行，或者根据本规定制定具体办法”。这一条款虽然要求部门单位参照执行，但实际工作中机构设置、人员编制、审计具体规范等的明确要求却很难落实到位。
（二）领导认识不充分。
内管干部经济责任审计是单位内控制度的一部分，单位主要领导在这一制度执行中起决定作用。领导重视内管干部经济责任审计，相关工作就搞的好，反之则差。
（三）编制受限、人员不足。
受目前机构编制控制影响，人员不足已成为制约内审工作的主要原因。目前主管单位中独立设置审计机构的较少，行政企事业单位中仅公安、教育等部门设独立机构，部分单位审计机构与财务、监察合并，少数单位甚至无机构、无人员。乡镇内审配备审计助理，但实际工作中易受其他中心工作，如拆迁、招商引资等工作干扰，不能全身心投身审计。
（四）内审人员创新意识不强。
基层一些单位反映随着财政公共管理体系的建立，许多二级机构纳入财政统一核算，一些主管单位则成立了会计核算中心，下属机构经济管理职能弱化，内管干部经济责任审计没有什么意义。实际工作中大部分经济责任审计内容单一，以财务收支为主。这其实与审计人员创新意识不强有很大关系，经济责任已不限于财务收支领域，如何在经济责任审计中贯穿绩效因素需要内审人员创新探索。
（五）外部指导监督力度不够。
单位内管干部经济责任审计开展的好坏与外部指导、监督密切相关，外部指导、监督来自两方面，一是国家审计，目前状态下审计机关仅限于业务指导和人员培训，管理推动力度明显不能满足发展需要。另一方面来自单位上级条线管理部门，实践中上级部门的管理办度显然存在差异。
主要方法途径
（一）基本原则。
1.循序渐进。内管干部面广量大，分散在各个部门、条线上，统筹管理难度较大，有一个循序渐进的过程。目前各地、各部门均已出台内管干部经济责任审计的办法，重要的是细化办法，有力推动落实相关规定，促使下属单位较多的主管部门重视此项工作，使各项工作切实开展起来，渐进式推进。
2.分类管理。总的来说，乡镇内管干部经济责任审计管理难度小于行政、企事业单位。原因是乡镇内管干部经济责任审计由乡镇审计站（所、助理）实施，作为上一级政府所属部门的审计机关，对其管理起来较为容易（类似于条线管理），而对同级部门、单位内审工作管理显然不易。因此，加强内管干部经济责任审计宜分两大类实施。 3.到位不越位。内管干部经济责任审计本质上是主管单位内部审计、内部控制体系和内部治理的一部分，因此，对其管理既要指导、监督到位，又不能突破、逾越权限，避免干涉、影响单位正常管理工作。
（二）方法和途径。
1. 充分发挥经济责任审计联席会议的作用，搭建管理平台。内管干部经济责任审计管理涉及部门众多，必须依托一定的平台。各地都已建立经济责任审计工作联席会议（领导小组）及其办公室，因此，强化内管干部经济责任审计管理前提就是加强联席会议制度建设，搭建内管干部经济责任审计工作平台。在现有纪检、组织、编办、人事、审计、国资委等部门基础上，将下属单位较多的公安、教育、农业、城建、水利等重点主管部门（县级联席会议应将主要乡镇、农村集体资产管理部门）纳入其中，并建立工作例会制度，并明确各部门职责。如各主管部门的职责是负责具体项目计划的制定、项目实施、结果应用等，并在联席会议通报上述情况;纪检、组织、人事、国资部门的职责是掌握内管干部经济责任审计情况，并在本部门工作中应用审计结果;编制办公室的职责上对单位内审机构编制提供支持;审计机关的职责是对计划制定、项目实施、审计整改、结果应用、人员培训等提供业务支持，加強质量监督等。
2. 进一步完善制度规范。强化内管干部经济责任审计管理是一个全新的课题，必须做好顶层设计，相关的制度应做到以下几点：科学合理，要准确界定内管干部的内涵和外延，便于基层正确把握;针对性，针对目前内管干部经济责任审计存在的问题，从制度上提供解决办法;可操作性，实际工作中便于基层操作，力求取得实效。
3. 进一步完善工作机制。依托联席会议或领导小组，建立一系列工作保障机制：建立项目计划备案制，各主管部门和乡镇年初制定内管干部经济责任审计计划后应报联席会议办公室备案;建立审计结果报告抄送制，每个项目结束后，应将结果报告抄送联席会议办公室;建立内管干部经济责任审计工作报告制，各主管部门和乡镇每年末向联席会议办公室报送内管干部经济责任审计工作情况，下一级联席会议办公室向上一级联席会议办公室报本地区内管干部经济责任审计情况;建立日常沟通和督查制，联席会议办公室定期、不定期与重点主管部门就内管干部经济责任审计情况进行沟通，并组织各单位派员参与的督查，推进有关单位问题整改。
4. 加大业务指导、监督和考核力度。国家审计机关在内管干部经济责任审计指导监督中起着重要作用，主要仍应在业务指导、监督和考核上下功夫：强化人员培训，着力提高内审人员素质和能力，除组织专门的内审人员培训外，要创新方法和方式，如以审代训;加大质量监督，以优秀项目评比和质量评估为手段，加大内审质量监督，特别是对社会审计组织实施的经济责任审计业务质量进行监督和检查，定期抽查审计结果;实施考核，条件成熟的地区应将内管干部经济责任审计工作纳入年度考核工作，以考核立先进、树榜样、促发展。
（作者单位：江苏省通州中专）
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