关于优化县级农信社高管经济责任审计问题的研究
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摘要：农信社作为农村金融的主力军，在服务“三农”、支持地方经济发展和乡村振兴方面发挥着重要作用。而县级联社高管是基层农信社的管理者，担负着开展信合业务的重任。就内审而言，在进行离任审计时，应该分类选择审计时机，积极推行“任中审计”，将系统内的综合审计与离任审计有机结合，突出审计重点。这样才能真正做到先审后离，使审计与任用干部统一起来，让审计更好地为任用干部提供依据、做好服务。
关键词：任期内 离任 审计
一、研究问题的提出
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，对农村经济的发展起着至关重要的推动作用。为了加快自身的改革发展，农信社针对本系统的县级联社高管任期内和调离时的经济责任建立了内部审计制度，其目的是为农村信用社持续健康发展构建一套独立客观的监督和评价机制。实施以来，取得了良好的效果，但也存在一些较为突出并亟待解决的问题。比如，在内部审计实施过程中往往存在走形式、做过场的缺陷和不足，等等。但探究其原因，一是缘于追求业务发展与内部审计的矛盾。二是缘于“先离后审”与“先审后离”的矛盾。只有在处理好这两个矛盾的基础上，才能更充分发挥行业内部审计的积极作用。如何才能真正做到先审后离，使审计与任用干部统一起来，让审计更好地为任用干部提供依据、搞好服务，避免给社会上（系统内）造成“走过场”的感觉等问题都值得学界探讨。
学术界对农村信用社内部审计的研究，大致可以分为以下几种类型：一是对农村信用社内部审计的必要性的研究;学者们多针对农信社当前内部审计的落后现状，认为想要促进农信业务的改革发展，加强经营行为的规范，就要强化内部审计监督 。二是对农信社内部审计制度建构的研究。张丽在《我国农村信用社内部审计制度的构建》一文中，对农信社内部审计制度的构建包括制定详细的内部审计计划、完善内部审计责任制度、健全内部审计报告制度和档案管理制度等方面进行了论述。三是对农村信用社内部审计对策建议的研究。如李均《对农村信用社内部审计的思考》一文认为农村信用社内部审计的主要问题是内部审计监督力度不够，内部审计意识不强，内部审计人员素质不高和内部审计程序不规范等，并针对这些问题提出了转变内审理念，提高内审人员素质和完善内部审计管理制度的建议。
综上所述，当前学术界对农村信用社内部审计的必要性、内部审计制度的建设、内部审计存在问题、内部审计对策建议进行了研究，对加强农村信用社内部审计有重要意义。但这些研究过于宏观，提出的解决方案也比较笼统，没有细分到具体操作层面上，较多的只是提出了口号，没有提出在实践中如何操作的细节问题。目前，农村信用社内部审计的主要对象为各级高管群体，在针对县级联社高管群体的经济责任审计中发现问题较为突出，因为县级联社高管是开展具体业务的管理者，这一群体的日常经营管理成败得失直接决定信用社的业绩，而学术界较少以县级联社高管的审计问题为案例进行针对性的研究。因此，本文以对县级联社高管内审发现的问题为研究的切入点，试图通过具体案例分析来探寻审计制度层面的问题。
二、农信社对县级联社高管审计的内容和程序
为了加强和规范对农信社县级联社高管在任职期间经营管理行为的监督，督促这些高管成员正确履行职责，保障金融业务的稳健运行，进一步提高经营管理水平，经过一系列程序分别对高管任期内和离任时的经济责任进行审计。只有这样，才能对各级高管岗位成员的履职行为作出全面、客观、公正、科学的评价，在保障农村信用社资产保值增值、督促管理者廉洁自律、健全经营管理制度、提升经济效益等方面起到积极作用。
通常而言，农信社的高管分两类：一是省联社各处室、中心正（副）处长、正（副）主任;二是市（州）办事处正（副）主任，市联社理事长、正（副）主任、监事长[1]。这两类高管是由省委组织部任命的处级干部。因处级以下的高管实际上是实体经营的行政首长，具体负责整个金融业务的开展。处级以下的高管包括三类：一是县级联社正（副）理事长、正（副）主任、监事长;二是农村合作银行正（副）董事长、正（副）行长、监事长;三是农村合作銀行、县级联社辖内农村信用社（营业部）负责人、分社负责人。
总体来看，县级联社高管审计分为两大类：一是任期内经济责任审计。此项审计是一项常规性的审计工作，是对农村信用社各级高管任职年限内的经济责任履行情况进行的监督、检查和综合评价。任期经济责任审计实行周期循环制度，原则上每任职2～3年就要进行一次经济责任审计。二是离任审计。即对即将离任、离岗的农村信用社各级高管任职期间的责任履行情况的检查和综合评价。离任审计原则上应坚持“先审计，后离任”原则。对于平级调动的高管，在特殊情况下可先到新岗位工作;对于拟提拔的高管，必须坚持“先审计，后离任”的原则，确属工作需要的，可先按原职级到新岗位工作，待审计结束后，根据审计结果再履行新的任职手续。离任审计以被审计人任职期间为审计期间，对重大问题可追溯至问题发生时。
县级联社高管审计的具体内容包括：
一是贯彻执行国家的方针政策、金融法规的情况，贯彻执行上级管理部门与监管部门下发的有关制度、意见、要求的情况，辖内管理制度是否完善并落实;
二是内控管理能力，包括法人治理结构、内控制度的建立健全及执行情况、风险管理情况;发生的经济案件或刑事案件和重大责任事故情况，被审计人应承担的责任;银监会派出机构，审计、税务等有权部门及上级管理部门开展的检查和内部检查中发现问题的整改及处理情况;
三是业务经营完成情况，资产、负债、损益的真实性，任期各年度经营指标完成情况，包括经营规模指标、效益指标，资产质量指标、抗风险能力指标等，对历史遗留问题是否采取积极措施加以妥善解决和处理;
四是持续经营发展能力，包括存、贷款余额在当地金融机构的占比、位次，不良贷款占比及余额下降情况，存款、贷款、中间业务收入、拨备前利润等在全省农村信用社的考核占位; 五是重大决策事项，包括人事录用和任免，新业务（产品）开办，大额贷款发放，大额资金业务（网上交易资金、资金拆借、同业往来资金、购买债券和理财产品），抵债资产的接收和处置，固定资产的购建、处置及装、维修工程，大宗物品采購招标，重大财务收支活动等重大事项的决策程序和执行情况，个人有无违规违纪违法行为;
六是任内发生的经济案件或刑事案件和重大责任事故情况;
七是任期内对专业检查发现问题的整改及处理情况;
八是廉洁自律情况，主要评价领导干部本人遵守有关廉洁从业规定情况;
九是其他需要审计的事项。总之，实施高管任期经济责任审计和离任审计必须坚持实事求是、集体审定、鉴定性、评价性和认定性原则[2]。
三、对县级联社高管进行离任审计时发现的问题类型及处理意见的实例分析
离任审计是对即将离任、离岗的农村信用社各级高管任职期间的责任履行情况的检查和综合评价。原则上应坚持“先审计，后离任”。对于平级调动的高管，在特殊情况下可先到新岗位工作;对于提拔的高管，必须坚持“先审计，后离任”的原则，确属工作需要的，可先按原职级到新岗位工作，待审计结束后，根据审计结果再履行新的任职手续[3]。
离任审计是为了对被审计人任职期间在本单位经济活动中应负有的经济责任进行审计评价，为组织人事部门和其他有关部门考核任用干部提供参考依据。审计范围包括被审计人任职期间所分管的业务范围和机构范围。
近年来，省级联社在对县级联社高管进行离任审计时发现了不少问题，并对被审计人的问题进行了整改。其中贷款作为农村信用社开展的最重要业务之一，其成败得失直接决定整个行业的利润。因此，审计队伍在进行离任审计时，贷款事项是审计的重点，也是发现较多问题的领域之一。
2009年对XX县联社理事长进行离任审计时发现XX县联社《关于修改XX县农村信用合作联社员工及其亲属贷款管理暂行规定的通知》（X信联发〔2009〕81号）第二款规定员工及其亲属贷款“执行人民银行同期限同档次基准利率和中国人民银行的加罚、息率”。而且还发现，“截至2010年9月末，XX信用社等机构向全县农村信用社员工及亲属发放了贷款188笔、1846万元，执行的贷款利率是人民银行同期限同档次基准利率，并且在借款合同中担保人与借款人为同一人。现有个别员工贷款出现逾期欠息情况”。
上述员工及其亲属贷款，以及管理办法的修订均违反了省联社制定并经社员大会通过的《XX省农村信用社员工及其亲属贷款管理暂行规定》（XX信联发〔2007〕95号）第四条“员工及其亲属贷款应遵循‘条件等同、担保落实、规范操作、严格报批’的原则。向员工及其亲属发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件”、第九条“贷款利率。执行农村信用社同品种同档次贷款利率和中国人民银行规定的加、罚息率”、第十一条“集中管理。县级联社根据实际情况确定一个经办机构集中发放所辖员工个人贷款，其他机构一律不得办理”，发放的贷款违反了《商业银行法》第四十条“向关系人发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件”之规定。
最终处理意见为XX县联社理事长对上述违规违法事项承担主要领导责任。
另外，“唐XX 2009年1月23日、24日在XX县联社营业部及其他9个机构，为化解原分散借名贷款风险，归集办理转贷8笔、153.5万元，同时新增贷款1笔、40万元，约定偿还期限为每月偿还本金3万元。截至2010年9月30日仅收回本金3万元，累计欠息260217.17元，其中转贷欠息208687.1元、新增贷款欠息51530.07元”。这违反了《贷款通则》第二十条第一款“不得在一个贷款人同一辖区内的两个或两个以上同级分支机构取得贷款”之规定。其处理意见为XX县联社高管对上述事项承担监督管理不严的领导责任。
以上对县级联社高管离任审计时发现的与贷款相关的问题，根据《XX省农村信用社工作人员违规行为处理办法》，应予以问责处理。并要求即将离任的高管对存在的问题整改落实后方可离任，已离任的高管责成返回原联社整改。
以往XX省农村信用社对县级联社高管离任审计的办法通常是对于要提拔或调离的干部，先由人事部门决定后，才通知审计部门审计。往往是“做过场，走形式”，降低了审计的威慑力。我们只有逐步建立起以任中审计为主，任中审计与离任审计和其他财务收支审计相结合的经济责任审计新机制，让“任中审计”成为一种常态和惯例，才能真正发挥审计的监督作用，为组织、为国家提供良才。
四、完善县级联社高管任期内经济责任问题的举措
通过调研发现，近年来内审发现的违规问题较多，涉及的高管人数较多，涉及的钱款数额较大。幸好对发现的问题进行了整改，挽回了部分经济损失，使农村信用社的风险管理和内部控制得到加强。这充分说明了内部审计是信用社持续经营、健康发展不可缺少的保障。特别是离任审计工作的开展，有利于增强领导干部的经济责任意识、管理意识，有利于增加经济效益、促进经济发展，对组织部门客观评价干部、正确使用干部也起到了一定的积极作用。
从现行操作的实际情况来看，内部审计中之所以存在“审得太迟”“结果太晚”“有审无究、有审无改”等监督滞后问题， 具体原因如下：
第一，审计人员不确定性。每次审计时从全辖区内县级联社轮换抽调人员组成临时的审计组，人员素质参差不齐。一方面多数人员是第一次参加审计，对审计的流程和审计重点不熟;另一方面由于对审计人员的业务技能不了解，会造成人员分工时不能用其所长。这就造成不必要的时间浪费，同时也影响到审计质量。
第二，审计方法有待改善。目前我们大多是采取传统的审计方式方法，例如翻阅传票、凭证，这会消耗大量的审计时间。
第三，审计前准备工作不充分。如审计组没有集中开展审前培训，也没有充足的时间开展审前调查分析，导致现场检查时抓不住重点。 第四，审计流程的某些环节时间控制不明确。比如被审计单位对检查存在的问题需要补充说明的应在审计结束多少个工作日内将补充材料交审计组。审计组初审和审计处复审要在多少工作日内完成。
第五，審计的发现问题不够深入。对于发现的问题，检查人员的视线只停留在问题本身，没有去深层次分析，找准问题出现的根源，不能认识到发现的问题是普遍性问题还是个例。
针对当前存在的问题，笔者认为应该采取以下补救措施。
第一，加强内审部门自身建设。目前，需打造一支高素质的内部审计队伍。首先，审计队伍成员的学缘结构要多样，审计队伍中要具有金融、会计、审计、法律及财务管理等专业的从业人员。其次，审计人员必须具有过硬的政治思想素质，业务素质，高度的责任心和严谨的工作作风。最后，培养一支相对稳定的审计人员队伍，要定期召开培训，使每个审计人员都能熟练掌握离任审计的整个流程，并保证审计质量。
第二，开展审前分析。利用现已开发的审计管理系统开展审前调查，或借助一些先进的审计软件完成账表核对、大额现金检查等，做到现场检查有的放矢，而且能够发现被检查单位存在的问题。
第三，对审计流程某些环节进行时间控制。比如被审计单位对检查存在的问题需要补充说明的应在审计结束后5个工作日内将补充材料交审计组。审计组初审环节应在5个工作日内完成，审计处复审环节应在15个工作日内完成。审计发现问题的处理情况及整改结果要求县级联社在收到审计报告之日起30日内交审计处。对于整改不到位的，省联社将加重处罚。
第四，充分利用审计结果，建立联动机制。要将审计结果与目标经营指标挂钩或让审计结果在考核中占一定比例，如任期内年续考核在中等以下，不得提任。
第五，建立项目奖惩机制。建立审计项目评选机制，每年评选一些优秀审计项目，适当给予奖励。对审计项目质量不过关的，取消当年评先资格。
第六，完善内部审计制度。针对目前县级联社高管审计，首先，我们应该分类选择审计时机。依照规定，离任审计要坚持先审计后离任，其精神实质就是使审计与任用干部统一起来，让审计更好地为任用干部提供依据、搞好服务。根据现实情况，应在把握法规精神实质的前提下，坚持客观灵活的原则，区别不同情况，分类选择审计时机。凡拟提拔或拟调往重要领导岗位的，应坚持“先审后离”，增强干部的责任感，也使其能够积极配合审计部门的工作，审出了问题，也能及时下结论和处理，避免给社会上（系统内）造成“走过场”的感觉，也可以最大限度地避免干部使用的重大失误，提高组织威信。离岗、离职、退休或免职又不再安排新的领导岗位的，因其社会影响不大，为了使干部所在的原单位能尽快地开展正常工作，视情况可以采取“先离后审”。其次，要积极推行“任中审计”。经济责任审计是针对干部任职期间履行经济责任情况进行的审计监督，它没有必须在离任时才能审计的限制，先离后审、先审后离的矛盾也不突出，任期、任终都可以审，有利于分解工作量，避免突击性，从而使得审计部门有充裕的时间来澄清（发现）问题，保证审计质量，降低审计风险。有关部门可以根据具体情况，在领导干部任职期间适当安排“任中审计”，内部审计机构也可以根据委托，将经济责任审计项目在领导干部任职期间分期实施。 再次，要突出审计重点。离任审计要在加强被审计领导干部任职期间所在部门单位的财务收支的真实、合法和效益审计的同时，重点加强对贷款投放、工程建设、物资采购、资产处置、土地使用权出让、资金业务等重大经济事项的决策过程和实施结果等方面的经济责任审计，重点加强对领导干部贯彻执行国家财经政策，遵守财经法纪和廉政规定等方面的审计，以提高领导干部执行政策的能力和自我约束能力。
五、结语
农村信用社是我国金融体系的重要组成部分，对农村经济的发展起着至关重要的推动作用。为了更进一步完善内部审计制度，做到审计有效。只有逐步建立起以任中审计为主，任中审计与离任审计和其他财务收支审计相结合的经济责任审计新机制，让“任中审计”成为一种常态和惯例，才能使离任的干部不交马虎账，上任的干部不接糊涂班;只有做到“审而必究、审而必改、审而必用”，才能真正发挥审计的监督作用，为组织人事部门提供用人依据，为领导宏观决策提供服务，并由发现型、符合型审计向预防型的内部控制审计转变。这才是农信社内部审计体制改革的发展方向。
注释：
①姚世新：《创新管理机制强化审计监督全面提升管理水平—浙江农信系统审计工作的思考》，浙江金融，2005年第6期。
②张丽：《我国农村信用社内部审计制度的构建》，现代经济信息，2011年第3期。
③李均：《对农村信用社内部审计的思考》，新西部（下半月），2008年2期。
④资料来源：《XX省农村信用社审计处审计报告》（内部资料），未出版。
⑤资料来源：《XX省农村信用社审计处审计报告》（内部资料），未出版。
参考文献：
[1]徐连金主编.《农村信用社审计》.西南财经大学出版社，1999.
[2]夏汉平，马红.《农村合作金融机构财务管理》.中国市场出版社，2008.
[3]姚世新.《农村合作金融机构内部控制》.中国金融出版社，2007.
作者单位：四川省农村信用联社
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