高校EPC总承包项目管理审计的关键点
来源:用户上传
作者:王宁若 黄云生 李军 朱其林 周永宁
EPC总承包管理模式
与传统管理模式的区别
（一）工程承包范围不同。
传统管理模式下，承包人负责整个项目的施工及试运行阶段，并根据业主提供的经审查的施工图纸进行施工、采购设备与建筑材料，直至竣工验收及保修期结束。而EPC总承包管理模式下，承包人受发包人委托，按照合同约定负责工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等全过程或若干阶段。
（二）工程管理模式不同。
传统模式下，发包人对工程项目的管理通常由其聘请投资控制公司或监理公司实施，投资控制公司或监理公司承担相应的造价、质量、安全监督管理责任。而在EPC模式下，发包人委派代表直接进行工程项目的管理，或聘请工程咨询公司协助管理，发包人代表或其聘请的工程咨询工程师仅作为发包人的代管者，行使发包人相应的权利，而不具备独立工程师的权利。而承包人则要对项目勘察、设计、采购、施工等整体进行统筹规划，统一管理。
（三）工程质量责任不同。
传统模式下，工程的设计方案、使用功能由设计单位按照合同要求负责，承包人主要是按图施工即可。工程完工后，除承包人施工原因导致的问题外，出现设计不合理、质量不达标等问题，一般由设计单位承担合同约定的责任。但EPC总承包项目，由承包人对整个工程项目建设进行整体构思、全面安排、协调运行、前后衔接和系统化管理。承包人不仅要承担工程建设的质量、安全责任，还要承担设计、勘察、采购等相应的责任，同时也包含合同约定目标所隐含的一切工作。
（四）风险范围不同。
传统模式下，发包人与承包人按照合同约定承担施工过程中因自身原因造成的风险责任，但不可抗力和不可预测的情况发生的风险由发包人承担。一般情况下，承包人承担施工过程中因自身施工不良等导致的风险责任。但在EPC管理模式下，承包人按照与发包人签订的合同，对工程项目的勘察、设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。因此，该种模式下，承包人拥有对整个项目的建设、管理、运行进行通盘考虑、一体化管理的权利，同时也要相应的承担工程的质量、安全、进度、投资控制等绝大部分的风险责任，而发包人仅承担由自身过失导致的风险责任。
（五）招标流程不同。
传统模式下，发包人需要分阶段进行招标，招标流程较长，建设周期长。而EPC管理模式下，发包人可以一并将整个项目的勘察、设计、采购、施工等阶段统一标段招标，大大缩短招标时间，同时也节约了建设周期。也正因如此，招标质量的高低直接关系到整个项目能否顺利实施。因此发包人应重视EPC总承包项目的招标工作，对于承包人来说，投标EPC总承包项目更要充分考虑项目的各项潜在风险，合理应标。
（六）能力要求不同。
传统模式下，发包人除提出建设需求外，还需要具备勘察、设计、施工管理等各项管理能力;承包人需具备相应的工程施工能力。EPC管理模式下，发包人仅需明确建设需求与验收质量合格即可;而承包人要具备咨询、设计、施工、采购、融资、管理等各项能力，对项目进行全面管理。
高校EPC总承包项目管理
审计面临的问题
（一）工程建设管理的内部控制存在不足。
1.项目方案论证评价机制不够完善。一般一定规模以上的工程项目的项目可行性研究报告、设计概估算均经过学校校务会或规划委员会审议通过并报教育部审批后方能立项，在一定程度上对立项阶段的工程造价进行了有效控制。但是往往建设项目后期变动较大，超投资限额现象普遍，内部审计部门在后期也无力改变项目整体决策。究其根本原因主要是由于项目方案论证、评价机制不够完善导致的。一方面，在项目立项阶段未能确定具体的使用部门便立项，致使项目建设管理部门施工招标前都无法确定建筑特殊的使用功能需求，工程边设计、边施工，造成投资失控，甚至工程完工投入使用前夕更换使用单位，导致重新改造施工，严重浪费人、财、物。另一方面，各类项目未建立通用的建设标准，项目设计方案论证评价无统一的评价标准。方案论证评审往往由建设管理部门邀请几位校内外专家进行论证，未充分进行使用需求、建设规模、建设标准、投资金额等严格的论证程序便通过评审，很可能导致项目过于豪华或过于简约，不符合工程建设的正常使用需求。
2. 項目投资控制力度不足。一方面，招标阶段建设管理部门未认真履行对招标控制价的审核责任。EPC总承包项目的设计文件、建设技术需求多为概念化指标，招标控制价也仅为模拟清单编制的估算结果，招标控制价成果文件目前亦尚无实质的质量衡量标准，而部分高校建设工程招标控制价委托造价咨询公司编制，若建设管理部门未认真履行对招标控制价的审核责任，为招标价格留下风险敞口，中标价可能远远偏离市场价。另一方面，竣工阶段未落实建设管理部门结算管理审核责任。EPC总承包项目的竣工结算金额由原合同部分和洽商变更部分组成。部分高校未建立合理的洽商变更的审批制度，洽商变更虚列、虚高金额较高。工程管理部门未对结算进行实质审核便报送审计，导致工程结算送审金额虚高，大大增加审计风险。
3.缺乏专业的合同管理机制。当前部分高校缺乏专业的合同管理机制，造成部分项目合同条款设置不合理，为后期承包方索赔提供了条件，造成学校利益损失。部分高校的EPC总承包合同一般是由建设管理部门的各科室管理岗位人员拟定汇总后形成总稿，经学校法律顾问室签字认可后，形成正式稿。整个过程中无专业的合同管理人员审核，亦未经审计，造成合同条款前后矛盾不一致、甲乙双方权利义务约定不清晰等问题，增加了学校经济损失的风险。
4.工程建设未进行归口管理。目前一些高校的EPC总承包项目由不同的建设管理部门负责，各部门建设管理制度不同、人员职责分工不同。EPC总承包项目是一项复杂的工程，建设周期相对较长，对管理人员的专业能力要求也较高，特别是对项目前期工作的把控需要专业人员分工配合，才能确保项目顺利开展。当前这种管理制度人员分散，不能有效利用优秀的人力资源。例如，某些部门具备承担EPC项目的能力与经验，但新项目分配给其他无相关经验的部门负责，易造成人力管理资源浪费，同时也不利于项目的高效顺利开展。 （二）项目投资评审机制不健全。
目前一些高校从制度上建立了项目投资评审机制，一般由审计部门或基建部门牵头，其他建设管理部门、财务部门等组成投资评审小组。但往往以项目前期的方案论证评审替代，未进行认真执行项目投资评审流程。尽管有教育部的批復文件，但项目投资超限额、超预算、超概算情况时有发生，投资控制尚未发挥实质性的作用。
（三）工程业务活动管理审计重点不突出。
EPC管理模式大大弱化了建设单位在项目设计与施工过程中的管理责任，所以内部审计工作也要根据项目特点，抓重点环节，集中精力审计重要事项，为项目顺利实施提供良好的环境，同时切实发挥审计监督作用。以造价审计为例，工程设计阶段对项目造价的影响可达总投资的70%-80%，EPC项目的设计方案、建设技术需求基本决定了项目投资的70%。但在实施审计过程中，部分高校审计部门未能在设计方案阶段参与，未要求工程管理部门落实管理责任，进行限额设计和功能需求管理，对设计方案、招标文件、模拟招标控制价、合同等重要环节缺少实质性的监管。施工阶段采取全过程跟踪审计方式，凡事必审，未突出审计重点，不仅浪费审计资源，还会削弱审计效果，阻碍EPC管理模式的优势发挥。
（四）工程业务活动内部控制审计未全覆盖。
当前部分高校内部审计工作重心仍然主要是造价审计，未能充分认识内部控制审计的重要性。EPC项目需要建设管理部门在前期工作中预知项目潜在风险事项，提前规避风险，因此学校建设管理部门管理人员应具备较高的专业管理经验，才能满足前期工作需求。但当前部分高校未能合理设置EPC项目管理岗位、更无EPC项目管理制度，造成项目管理混乱，各部门职责交叉，互相推诿。
高校EPC总承包项目管理
审计关键点
（一）高校EPC总承包项目管理审计内容。
建设工程管理审计是对建设工程业务活动及其内部控制的适当性、有效性进行的确认和评价活动。结合EPC总承包项目特点，遵从有重点、有步骤、有深度、有成效的工作原则，按照审计时间和审计内容，将EPC总承包项目管理审计内容划分为以下几方面，详见下表：
（二）高校EPC总承包项目管理审计关键点。
1.做好项目前期方案论证审计。从发包人的角度来看，EPC总承包项目管控的关键点之一在于项目前期可研立项、设计方案阶段。内部审计部门应转变工作思路，适应EPC总承包项目的审计需求，将审计时间前移，重点审计项目前期的投资估算是否合理，建筑功能需求是否满足使用方要求，设计方案是否合理、可行。
2.强化招标管理审计。当前国内EPC总承包项目招标多采用总价包干计价模式、费率计价模式。部分高校现在多采用固定总价可调整计价模式，即招标时招标人给定最高投标限价，并要求投标人对总价包干部分分别报价，可调整部分按照给定的固定金额填报，对可调整部分招标文件中约定结算时按合同约定调整办法进行调整并办理结算。内部审计部门要针对EPC项目的特殊性，强化招标管理审计，重点审计招标文件、招标控制价以及合同文件。重点考查招标文件的评标标准的合法合规性、合理性;招标控制价的合理性、准确性;合同条款的合法合规性、合理性、严谨性。
3.注重内部控制管理审计。高校EPC总承包项目管理审计要重视建设管理内部控制审计，重点审查项目是否进行归口管理，是否有立项方案论证、投资评审等投资约束和控制机制，是否具备可行的使用功能管理方案，是否合理制定并认真执行工程建设相关制度规范等。
加强高校EPC总承包项目管理
审计的建议
（一）完善EPC总承包项目管理审计制度，做到有制可依。
内部审计部门应根据项目特点并结合高校建设需求，建立EPC总承包项目管理审计制度，明确审计工作内容与流程，防止审计监督工作发生越位、错位、缺位风险。同时，内部审计部门应加快转变工作思路，将工作重心从过去重造价轻管理向宏观管理偏移，重点关注机制建设，切中工程建设管理问题中的要害，抓住重大风险点，发挥审计应有的作用。例如，促进和规范立项阶段可行性研究报告、设计方案论证制度建设;建立建筑使用需求确定办法;建立项目造价控制标准，形成实质性控制目标，以投资估算控制招标控制价，进而控制竣工结算总价。
（二）突出审计重点，优化审计方案。
建设工程管理审计涉及工程管理的方方面面，但审计资源有限，不可能做到事无巨细，所以审计EPC总承包项目要优化审计方案，做到突出重点，把握关键环节，做审计应做的事，做审计要做的事，做审计效益最大化的事，从而达到事半功倍的效果。比如在造价控制方面，EPC项目管理审计的重中之重是把握好投资估算、招标控制价审计，其次是大额洽商变更、隐蔽工程验收、竣工结算审计，把握好前关的重点事项，可以大大节省后期审计精力投入，同时也可降低审计风险。
（三）建立审计结果运用机制，强化审计整改落实措施。
建立并完善EPC总承包项目管理审计结果运用机制，强化审计整改落实措施。将审计过程中发现的问题提炼总结，及时提出审计建议书，并反馈给学校相关领导及部门，促进相关部门及时规范管理，加强学校基本建设与教学科研、社会服务等目标的协调，形成学校整体基建目标、教学科研目标、社会服务目标相互一致、彼此促进的局面，减少长期隐形损失浪费，切实发挥审计风险评估、风险防控的建设性作用。
（作者单位：四川大学审计处）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-15183161.htm
