西方国家政府绩效审计发展概况与启示
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[摘 要]总结西方国家政府绩效审计的理论基础，介绍美国、英国和澳大利亚的政府绩效审计发展概况以及对我国的启示，以期更好地维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、保障社会经济健康发展。
[关键词]受托经济责任 ;政府绩效审计 ;财政绩效管理
[中图分类号] F239 [文献标识码] A [文章编号] 2095-3283（2020）03-0086-03
The General Situation and Enlightenment of Government Performance Audit in Western Countries
Zhou Shan
（Binzhou university audit office， Binzhou Shandong 256600）
Abstract： This paper first summarizes the theoretical basis of government performance audit in western countries， introduces the general situation of the development of government performance audit in the United States， Britain and Australia as well as the enlightenment to China， in order to better maintain the national financial and economic order， improve the use efficiency of financial funds， and ensure the healthy development of social economy.
Key Words： Entrusted Economic Responsibility; Government Performance Audit; Financial Performance Management
一、西方国家开展政府绩效审计的理论基础
（一）受托经济责任理论与政府绩效审计
政府作为依法行使国家行政管理权的机关，需要依靠充足公共财政资源作为保障，并根据授权代表国家意志负责公共财政资源筹集、使用和管理，同时接受资源提供者社会公众的监督和制约，政府对于资源使用经济性、有效性和使用效果负责，这就是政府和社会公众之间的公共受托经济责任关系，当这种关系确立后，由于存在着委托代理问题，客观上要求委托者对受托者履行经济责任情况进行鉴证以解脱受托者的经济责任，为了有效纠正和预防政府官员的道德风险和逆向选择，唯一办法就是通过建立一种约束机制来促使政府最大限度履行所承担的公共受托经济责任，国家审计便应运而生。随着政府支出规模不断扩大、公民参与国家治理意愿不断增强，政府承担的公共受托经济责任除了包含经济性、效率性、效果性外增加了社会性、环境性等多元内容，相应地国家审计也向着政府绩效审计、环境审计、社会责任审计方向拓展。受托经济责任理论凸显了政府绩效审计在财政绩效管理中重要作用，开展绩效审计是检验政府受托经济责任有效履行和财政绩效评价客观公正的重要手段。
（二）新公共管理运动与政府绩效审计
20世纪70年代西方国家发生的经济危机使得各国财政收入锐减，同时普遍高福利和政府管理职能扩张带来了政府规模不断扩大，进一步加剧了財政收支不平衡，官僚主义、文牍主义、效率低下矛盾日益突出。新公共管理运动提倡将私人部门成功管理方法引入到公共部门领域中，主张重新回归“大市场、小政府”格局，认为既然政府可以弥补市场缺陷，纠正市场失灵，那么同样市场也可以弥补政府不足，防止政府失灵;新公共管理运动通过引入竞争机制、缩小公共部门范围、容许在公共部门和私营部门之间开展竞争并通过企业外包、经营特许权和民营化等市场化手段提升了社会公共服务的效率和效果，充分发挥了市场机制在改善政府绩效管理中的作用;新公共管理运动还主张塑造企业家政府，引入质量、顾客、服务等理念来满足公众多样化、个性化需求，其本质就是对公共机构进行绩效管理，重点关注结果或产出而不是投入和过程。传统公共行政注重事前控制，大量繁文缛节使得官僚制度失去了创造创新的主动性、积极性，新公共管理运动则通过进行绩效管理、结果控制使政府由过去规则驱动型变成了任务驱动型，政府管理焦点也从内部逐渐转移到外部，着眼考虑组织长远目标以及未来愿景。
西方福利国家面对公共管理困境产生了绩效管理需求，注重公共资金使用经济性、效率性和效果性，明确并量化考核指标，通过改革现行行政管理体制、划分成本中心和责任以强化部门责任，这些实质上为开展政府绩效审计奠定了基础，从某种意义上来说西方新公共管理运动的财政绩效管理改革直接推动了政府绩效审计发展。
二、西方部分国家政府绩效审计发展概况
（一）美国政府绩效审计发展概况
美国是世界上开展政府绩效审计比较早的国家，早在20世纪40年代，美国审计总署就开展了包含效益在内的综合审计。到了70年代，美国绩效审计走向法定化、标准化，1972年美国审计总署根据过国会赋予立法权限制定了《政府机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，强调对一个组织利用公共资源经济性、效率性和效果性审计的重要性并规定了如下审计要求：检查财务活动和遵循现行法律和规定情况;评价管理工作效率性、经济性;评价计划项目预期效果或效益是否达成，首次在法律层面阐述了绩效审计目标，整个70年代美国政府审计人员85%以上工作是从事“3E”审计，绩效审计已经成为了美国政府审计主要组成部分。2004年7月7日，美国审计总署正式更名为政府责任办公室，具有83年历史的美国审计总署正式更名，名称变化凸显了政府审计重心更加关注是否经济、高效、不打折扣地完成其公共资金在获批时所制定的目标，也就是更加注重对公共财政资金绩效的审计。 从美国政府绩效审计发展过程来看，以“3E”为主要内容的绩效审计拓宽了政府审计范围，打破了传统财务审计框架、拓宽了政府审计内容，《美国政府审计准则》第六章《效审计现场工作准则》和第七章《绩效审计报告准则》对如何在实务中开展绩效审计进行了详细说明，形成了完善的政府绩效审计准则体系，为绩效审计规范化、标准化奠定了基础。
（二）英国政府绩效审计发展概况
20世纪70年代英国公共开支明显上升，年均增长率达到10%，为更好地提高公共支出绩效，刺激政府官员追求经济性、效率性，议会发动了一场改革公共部门经济责任活动。1980年3月英国政府就主计审计长作用发表了绿皮书，其中与绩效审计主要观点包括主计审计长要对公共资金经济性、效率性进行检查，必要时调查计划项目是否达到了规定的政策目标，英国议会所属的公共决算委员会在1981年2月基本同意了绿皮书中的意见，同时也指出当前有关审计法规已经落后于时代要求，不能反映当下审计性质，在议会推动下，1983年英国《国家审计法》通过，其中第六条中明确指出主计审计长可以检查任何部门、机构和其他团体在履行职能过程中使用资源的经济性、效率性和效果，该法第一次授权英国国家审计部门开展绩效审计。
英国绩效审计一般分为三类：对严重铺张浪费、效率和效益低下以及内部控制薄弱的现象进行检查;针对重大项目、工程和特定部门进行调查;对涉及公共资金的管理活动进行检查。英国国家审计署特别重视绩效审计，每年投向绩效审计力量约占审计资源的40%，而且比例不断上升;绩效审计范围也非常广泛，涉及国防、农业、卫生和社会保障、环境和交通等等，英国政府绩效审计另外一个显著特点是只检查政策执行结果而对政策本身并不发表批评意见。
（三）澳大利亚政府绩效审计发展概况
早在1901年澳大利亚《审计法》第五十四条就赋予澳大利亚审计署“项目审计”权利，这也是澳大利亚初期绩效审计的体现。从20世纪70年代开始澳大利亚立法机构对审计署是否开展绩效审计开展了讨论，最终于1979年对1901年的《审计法》进行了修订，正式授权国家审计署对政府部门进行绩效审计，1979年至1986年澳大利亚国家审计署实施了包括口岸检疫行政管理绩效审计在内的34个绩效审计项目，取得了积极效果，1997年《审计长法》则第一次将绩效审计写进了法律，随后《绩效审计》《绩效审计方案编制》与《绩效审计指南》等一系列准则出台对于规范绩效审计过程，保证绩效审计质量起到了重要作用。
三、西方国家开展绩效审计对我国的启示
（一）开展政府绩效审计是现代国家审计的发展趋势
当前世界各国尤其是经济发达国家如美国、英国、澳大利亚、德国、加拿大、瑞典、荷兰等投到绩效审计资源普遍超过了40%，甚至成为了部分国家审计的主要任务，开展绩效审计成为当今世界政府审计的发展趋势。当前我国政府审计资源仍然集中在合规性审计上，绩效审计工作開展的非常有限，广度、深度有待于进一步拓展。
（二）开展政府绩效审计需要法制化和完善的准则体系作为支撑
政府绩效审计法律和准则体系完善程度是影响绩效审计发展的重要因素，从世界各国绩效审计发展来看凡是绩效审计开展比较规范、效果比较好的国家往往绩效审计法律和准则体系比较健全。当前我国现行的《审计法》《国家审计准则》只是笼统提到要开展绩效审计，但是哪些项目该开展、如何开展等没有做出明确、详细规定，审计部门应强化对绩效审计准则体系的建设，保证政府绩效审计的规范化和标准化。
（三）政府绩效审计已经逐渐成为财政绩效管理子系统
西方新公共管理运动主要特点就是引入竞争机制，通过引入绩效评估、绩效管理等私营部门考核管理方式来改善公共服务效率、效果，从而使得政府更加关注公共资金使用绩效，政府绩效审计也是以评价公共资金使用经济性、效率性和效果性为主要内容，这样以“3E”为标准的财政绩效评估和政府绩效审计形成了耦合，通过政府绩效审计对政府自身“3E”评价的再评价保证公共受托经济责任的解除，从公共资金运行层面上讲，政府绩效审计已经成为了财政绩效评估的子系统。
（四）强化审计队伍建设，合理配置审计资源，有效防范审计风险
《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》中要求对省级以下地方审计机关人财物进行统一管理，试点省份审计厅统一调配全省审计人力资源，抽调人员参加对审计署以及省审计厅安排的审计任务，这对于市县审计机关履行自身审计任务以及承担地方党委政府要求的任务冲击较大，在审计全覆盖背景下加重了审计机关人少事多的矛盾。另外审计机关普遍面临着人员构成老龄化趋势比较严重、中青年骨干力量偏少、新生力量不足以及知识更新缓慢等问题。例如江苏省审计系统中审计机关人员以会计、经济管理等专业为主，工程、法律以及计算机专业人员较少而且人员年龄结构集中在41岁以上，这些都对高质量地开展政府绩效审计提出了挑战。审计机关应当强化审计队伍建设，在人员招录中增加资源环境、工程、计算机以及法律等能够支撑起开展绩效审计要求的专业人员，此外还要注重提升现有审计人员专业素质和综合能力，通过开展培训以及强化学习数据采集、挖掘、分析技术来适应大数据背景下国土、公积金、金融等审计要求，培养一批一专多能的复合型审计人才;实施审计项目时要配备专业素质相符的审计人力资源确保审计质量，避免因为专业胜任能力不足带来的审计质量风险。
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（责任编辑：张彤彤 刘 茜）
[作者简介]周山（1987-），男，山东滨州人，会计师，会计学硕士，研究方向：预算执行审计和经济责任审计。
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