基于绩效预算下行政事业单位预算绩效管理的思考

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　　摘要：实施全面预算绩效管理是党的十九大明确提出的，是目前我国深化财税体制改革和建立健全政府财政制度的重要举措。但是从整个行政事业单位预算绩效管理现状来看，因受到传统管理理念的阻碍，仍停留在表面，还需要进一步落实。行政事业单位要进一步强化绩效预算理念，完善预算管理机制，在绩效预算的背景下去完善全面预算绩效管理工作。本文从绩效预算的角度，阐述了绩效预算与预算绩效管理的关系、行政事业单位预算绩效管理存在的问题以及基于新区体制的预算绩效管理探索，试图摸索适合新区发展的预算绩效管理体系。
　　关键词：绩效预算;行政事业单位;预算绩效管理;体系
　　一、绩效预算的概念
　　绩效预算是于1930年作为一种理念提出的，国外对绩效预算是这样描述的：绩效预算是这样一种预算管理制度，它要求预算单位请求拨付财政资金时需要明确阐述期望目标值、该目标值所对应的成本、评价时可量化的指标等用以衡量该项目的产出效果和项目效益。
　　绩效预算是在完善预算、科学制权、细化编制、严格审控、规范执行、讲求绩效、有效问责、公共透明的财政改革背景下的选择。
　　二、预算绩效管理与绩效预算的关系
　　绩效预算包含预算决策、预算编制、预算审核、预算执行、預算监督、预算绩效管理等。跟传统预算相比，绩效预算不仅要求事前有预算，事中有监督，还要求事后有预算的绩效管理。然而目前行政事业单位对绩效预算理解的还不够深入，没有重视绩效管理，或者说对绩效管理还只停留在传统的层面上，没有将绩效管理落到实处。
　　三、行政事业单位预算绩效管理的必要性
　　（一）行政事业单位实施预算绩效管理，是中国特色社会主义进入新时代的必然选择。国家十三五规划包含全面推进预算绩效管理工作，接着出台了新的预算法，同时党的十九大报告中明确，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理。随着《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）的出台，全面预算绩效管理成为了当前趋势。
　　（二）行政事业单位实施预算绩效管理，是打破绩效预算管理瓶颈的突破口。在当前高质量发展阶段过渡期的现代经济体系下，想要充分借助财政职能，需要按照全面深化改革的要求，搭建适合自身体制机制的绩效预算管理体系，去解决实施绩效预算过程中衍生的棘手问题，助推行政事业单位高效运行，从而提高政府服务水准。
　　（三）行政事业单位实施预算绩效管理，是当地政府治理和推进预算管理深刻变革的需要。预算绩效管理作为绩效预算管理不可或缺的部分，明确了事前绩效目标申报要求，量化了指标考核基础，通过绩效管理能够促进财政预算体系的完善和发展。中国有特殊国情，自然每个地区也有它的特色，政府如何根据当地实况，摸索出一套适合自身的预算绩效管理体系，就成了重中之重。
　　四、行政事业单位预算绩效管理存在的问题
　　（一）预算绩效意识淡薄
　　行政事业单位普遍存在预算绩效观念不强的现象，一是因为预算绩效管理并没有引起行政事业单位高层领导的重视，因此很难推动该项工作的开展;二是预算绩效管理触碰了很多其他兄弟单位的切身利益，导致财政与其他部门间的矛盾不断激化，甚至在预算绩效评价结果出来后还会产生消极的影响，实际开展中会受到很多阻碍;三是这项工作做多做少都一样，还易于得罪人，碍于“轮流坐庄”的不良风气，并没有将预算绩效管理的内在作用发挥出来。
　　（二）预算绩效管理体系有待完善
　　预算绩效管理包含目标申报、单位自评、运行监控、重点评价、结果运用与反馈、预算公开、有效问责等多个方面。现实中，大部分行政事业单位预算绩效管理工作侧重于重点绩效评价这一块，在其他方面没有涉及或者只是蜻蜓点水。主要体现在如下方面：
　　1.有些行政事业单位没有预算绩效目标申报环节，没法制定量化、可行的个性指标，无法根据本单位实际情况，来设置项目绩效目标和部门整体绩效目标;
　　2.有些行政事业单位没有对项目绩效目标开展绩效监控，没法及时了解项目管理情况和项目专项资金的使用情况;
　　3.有些行政事业单位没有重视自评，把所有的项目都交给第三方中介机构开展重点评价，未能充分发挥自身的内部监控作用。
　　（三）预算绩效评价指标设计不合理
　　各级行政事业单位一方面没有根据行业、领域来设定核心绩效指标和标准体系;另一方面针对已设定的指标没有进行细化、量化，导致绩效评价结果有失公允，不能服众;另外，没有将项目绩效个性指标与项目属性等相匹配，导致预算绩效评价效果欠佳。
　　（四）忽视绩效评价结果运用与反馈
　　很多行政事业单位没有重视评价结果的运用及反馈，一是碍于情面，没有依据政策规定将绩效评价的结果及时公开公示;二是没有对绩效评价结果不好的项目的项目主管单位进行问责，没有将评价结果纳入行政事业单位年度目标考核任务中;三是没有将绩效评价发现的项目效益不佳、预算执行力度不高、财政资金使用效益不高的项目来年预算进行削减或取消;四是没有对绩效评价过程中发现的问题进行整改落实，绩效评价没有发挥应有的监督作用。
　　五、长沙市预算绩效管理实践
　　在中央、省相关预算绩效管理制度与细则落地后，长沙市于2015年出台《关于印发<长沙市财政支出绩效评价操作规程（试行）>的通知》（长财绩〔2015〕2号），依据政策导向，紧跟新时代步伐，在全市推广预算绩效管理工作，主要体现在以下方面：
　　（一）定期开展预算绩效管理培训会议
　　长沙市每年都会聘请专业事务所或者省里面的预算绩效管理专家，来市开展预算绩效管理方面的政策解读，要求与该项工作相关联的各级预算绩效管理专员和领导，以及参与长沙市预算绩效评价事项的事务所都必须参加，培训后还要组织考试，并将考试结果进行公开公示，以此来及时传达政策要求，加强开展预算绩效管理人员的预算绩效意识和预算绩效管理专业水准，进而高效推进整个长沙市预算绩效管理业务工作稳步前进。 　　（二）运用招投标政府采购手段优中择优第三方中介机构
　　长沙市财政局在湖南省政府采购网上对本市预算绩效管理中介服务项目进行公开招投标，通过对所投标中介机构多方综合考量，精选25家事务所入选长沙市預算绩效管理中介机构库，并且该库有效期只有3年，到期后重新刷选，进一步优化了开展预算绩效评价的中介机构专家队伍。
　　（三）成立预算绩效评价专家组统一评审绩效目标申报表
　　长沙市每年都会聘请本市预算绩效管理专家库里的中介机构，对与当年预算同步申报的预算绩效目标表开展统一评审，并对评审结果进行通报，督促各部门单位据实填报绩效目标表，确保绩效目标可操作性，促使该项目可持续发展。
　　（四）运用信息化手段来高效开展预算绩效管理工作
　　长沙市为推进预算绩效管理工作信息化建设，结合长沙市体制特点，开发了一套长沙市预算绩效管理系统。该系统大部分的版块都已稳定有序运行多年，通过信息化手段，实现预算绩效管理全面规范透明。
　　（五）高度重视预算绩效评价结果的运用
　　长沙市财政局为进一步强化预算绩效管理主体责任，向长沙市政府请示，将全部财政年度绩效评价单位的资金绩效评价结果纳入长沙市委市政府绩效考核范畴，做到全覆盖、无遗漏。同时要求长沙各区县（市）党委政府也将预算绩效管理工作纳入绩效考核范畴，在全市范围内全面推进预算绩效管理业务。
　　六、湖南湘江新区预算绩效管理体系新探索
　　湖南湘江新区作为我国中部第一个新区，省直管市代管，结合新区的特性，在长沙市组织领导下，积极全面推进预算绩效管理工作，为湘江新区可持续发展保驾护航。
　　（一）加强湘江新区部门领导绩效预算的重视程度
　　湘江新区加强各部门单位的预算绩效管理主体责任，将本部门单位预算绩效管理工作成效，纳入湘江新区对各部门单位一把手的年度考核，只有将该项业务开展情况与各部门单位负责人自身利益挂钩，才能有效发挥绩效预算的内在价值。
　　（二）完善湘江新区预算绩效管理流程
　　预算绩效管理是包括多环节管理流程的，湘江新区开发欠缺的管理流程，并针对已开发的管理流程完善优化。一是要求申报绩效目标表，湘江新区各预算部门单位绩效目标表与年初预算同步申报;二是加强绩效监控管理，湘江新区各预算单位、平台公司要对重大政策、项目绩效实施跟踪机制，发现问题及时纠正，确保绩效目标如期实现。
　　（三）健全湘江新区预算绩效评价标准体系
　　湘江新区作为功能型新区，承担着特殊的使命，统筹着多方产业链、重大项目、民生资金、扶贫救济等多方资金，在开展预算绩效评价过程中，湘江新区根据各项目本身属性，分行业、分领域、分层次制定科学合理、可细化量化、动态可调的核心指标体系。
　　（四）多维度确保湘江新区预算绩效评价的公平性和可持续性
　　为确保第三方中介机构出具的评价结果公允、重点评价报告有质量，以及该项工作可持续进行，湘江新区从多个角度对重点评价工作来把关。一是审核事务所依据项目特点对应制定的项目个性指标，并要求事务所在项目评价过程中动态调整个性指标，确保评价指标的科学性;二是要求事务所在报告定稿前与被评价项目主管单位多次沟通反馈，确保重点评价报告中所反馈问题的有效性;三是每年对参与重点评价的事务所从多维度进行考核，针对重点评价服务考核分数为“优”的单位，来年优先合作，有效的激励第三方参与重点绩效评价工作中来。
　　（五）多方位强化湘江新区预算绩效评价结果的运用
　　通过自评和外部评价相结合的方式，来多方位开展绩效评价工作。一方面加大预算绩效管理的考核力度，将管委会各机关单位部门和各平台公司绩效评价结果纳入湘江新区年底绩效考核范畴，以考促改，全面提升预算绩效管理的组织化程度;另一方面将绩效评价结果作为各预算单位以及各平台公司以后年度项目预算安排的重要参考依据，针对绩效评价过程中发现的预算执行率低、资金使用效益不高、项目问题较多等评价结果为“中”及以下的项目，调减或取消来年预算;同时针对已完工或者取消项目的未使用沉淀资金，财政统一收回，统筹安排使用，盘活存量资金。
　　（六）运用科学化、信息化管理手段，提升湘江新区预算绩效管理业务工作效率
　　为提高预算绩效管理工作效率，顺应时代需求，新区财政局与软件公司合作开发了湘江新区预算绩效管理系统，重点包含了项目绩效目标和部门整体绩效目标、项目绩效自评和部门整体绩效自评、项目绩效跟踪和部门整体绩效跟踪、项目绩效重点评价和部门整体绩效重点评价、绩效评价结果运用等环节，环环相扣。预算绩效管理业务运用系统来操作，促进各预算部门单位的业务、财务、资产等信息互通互联，也提高了预算绩效管理透明度。
　　参考文献：
　　[1]杨春.加强行政事业单位预算绩效管理探析[J].中国集体经济，2019（29）56-57.
　　[2]赵燕.行政事业单位预算绩效管理体系的构建策略[J].行政事业资产与财务，2019（05）24-25.
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