行政事业单位预算绩效管理存在的困境及对策

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　　摘 要 社会经济的发展使得行政事业单位在转型过程中更注重效率性，因此，行政事业单位加强预算绩效管理是其管理工作的重点内容。从目前情况来看，行政事业单位虽然响应政策号召，逐步开展预算绩效管理工作，但在实际执行过程中暴露出一些问题，包括管理意识缺失、机制不健全以及评价结果应用不充分等，影响了预算管理实施效果，也无法保证财政资金使用的效益性。本文以行政事业单位为主体，研究预算绩效管理在实施中存在的困境及对策。
　　关键词 行政事业单位 预算绩效管理 困境 对策
　　一、行政事业单位开展预算绩效管理工作的必要性
　　行政事业单位承担着社会管理和社会服务职能，不以营利为目的，一切经营管理活动都受国家的财政支持。在传统的管理体制下，大部分行政事业单位长期处于“重投入、轻管理”的管理模式下，忽略了财政资金的使用效益，存在资金及资源浪费现象。而预算绩效管理则是围绕预算编制内容，对各预算单位和项目支出进行监督考核，规范资金使用活动，进而有效提升行政事业单位的资金管理水平。另外，受国家政策的影响，行政事业单位必须巩固绩效管理和成本效益等相关规定，通过实施预算绩效管理来加大内部监管力度，提高自身的公共服务质量，建立廉洁、公正和高效的政府机构。行政事业单位开展预算绩效管理工作是推动我国经济建设发展、实现政府职能部门转型升级的有效路径。[1]
　　二、行政事业单位预算绩效管理工作的实施困境
　　（一）预算绩效管理意识薄弱
　　在相关部门的监督及政策的引导下，我国大部分行政事业单位已经按照规定搭建了基础的预算绩效管理体系，预算绩效考核目标的设置也通常以当地监管部门考核要求为主，同时，预算绩效考核结果直接影响单位下一年度的财政预算资金拨付情况。可以说，行政事业单位的预算管理及绩效评价工作都是在政策规定的要求下被动开展的。一方面，单位管理层管理理念落后，过于重视前期资金投入，而忽视后期项目效益分析工作，再加上单位内尚未健全配套的预算绩效管理机制，影响了预算绩效管理工作的顺利开展;另一方面，单位基层人员对预算绩效管理工作存在偏见，尤其是业务部门配合参与程度较低，在管理机制约束力不足的情况下，很难保证预算绩效考核的全面性。
　　（二）预算绩效管理机制不健全
　　预算绩效管理的实施不仅是为了保证预算方案得到贯彻落实，也是为了客观评估行政事业单位年度各项业务活动涉及的项目支出。因此，行政事业单位在搭建绩效考核管理机制时需要遵循全面性和客观性原则，制定相应的评估标准。从目前情况来看，一方面，行政事业单位各项管理职能划分不够明确，预算执行责任及预算考核指标没有细化到关键岗位上，很难对单位人员发挥约束激励作用。另一方面，在预算绩效考核指标设计方面存在较大的缺陷，这是由于部分行政事业单位在考核指标设计过程中没有立足于本单位的实际业务和发展需求，直接借鉴或照搬行业其他单位的指标内容，造成预算绩效考核工作脫离实际。此外，行政事业单位的预算绩效考核通常以预算年度作为一个单位周期，考核时间过长难免造成执行松弛、监督乏力等问题，影响预算绩效考核的实际作用发挥。
　　（三）考核评价结果应用不充分
　　预算绩效考核作为预算管理的保障环节，对预算管理及资源配置具有指导作用。但实际上，很多行政事业单位虽然规范开展了预算绩效管理工作，但忽视了评价结果的应用反馈，没有依据预算绩效评价报告对单位内的预算执行缺陷环节进行后续整改，也没有合理调整下一年度的资金配置计划，无法发挥预算绩效考核的导向作用。同时，预算管理与绩效考核的联动性不足，考核结果无法作用于单位的奖惩机制，对员工的激励作用不明显，这也是影响预算绩效管理工作成效的主要原因。
　　三、行政事业单位改进预算绩效管理的相关策略
　　（一）全面提升预算绩效管理工作的落实积极性
　　为了提升行政事业单位对预算绩效管理工作的主动性，一方面，当地的财政部门要践行《关于全面实施预算绩效管理意见》，积极开展宣传与培训工作，组织各行政事业单位的人员学习政策内容，提高单位人员对财政资金管理及使用的重视程度。另一方面，从行政事业单位主体来说，管理层要发挥带头作用，将预算绩效考核的指标分解细化到各职能部门与关键岗位层面上，并设置专门的管理部门牵头主导预算绩效管理工作，明确考核主体、考核对象、考核流程以及考核方法等，提高预算绩效考核的严肃性，提高内部基层人员的参与度。[2]
　　（二）健全预算绩效管理机制
　　只有健全预算绩效管理机制，才能够规范有序地开展预算绩效考核工作。在这一过程中，行政事业单位要深入内外部环境，了解当地的区域经济发展状况和未来规划，并对单位内部的投资计划和业务活动进行事前调研论证，基于统筹安排、合理配置的基本原则，开展预算绩效管理工作。
　　一方面，行政事业单位要建立项目事前评价、事中监督及事后考核的管理流程。尤其是一些资金需求较大的投资项目，需要以事前评价报告作为项目申请的前提条件，对项目的立项依据、申报资料与实施方案等进行事前审查。在执行过程中，要实时考察预算项目的执行进度与初始预算目标的一致性，建立内外联系的监督机制，不仅要接受当地财政部门的监督，也要有单位监督审计部门定期出具预算执行分析报告。例如某地方财政局在加强国库资金管理、建设廉政服务体系的过程中，针对财政资金预算绩效评价成立了“第三方”对账机构，主要承担国库科、国库集中收付核算中心的资金存款对账，对账小组面对账户银行余额对账单，并按月对进账资金和预算支出资金进行审计，及时查明账实不符的原因，用“第三双眼睛”紧盯资金安全，保证预算资金支出高效透明，从而推进预算绩效管理发展。在内外部双向监督下，保证预算执行效率与资金运行效益。在年度预算考核环节，对于未达成预算目标或预算执行度较低的单位部门，由财政部门统一回收账户沉淀资金，酌情减少下一年的预算拨款。
　　另一方面，为了保证预算绩效考核工作的科学性和针对性，行政事业单位还需要针对不同考核对象及考核维度，建立差异化的预算绩效考核指标。考核指标的设置不仅要考虑行政事业单位的共性特征，还要保证指标的指向性和针对性。在定性与定量、财务与非财务相结合的原则下，采用BSC管理方式，以财务管理、业务流程管理、社会服务满意度以及内部人员成长作为4个考核维度。同时，项目考核指标设置要联系经济效益、成本效益、社会效益、环境效益等相关因素，以保证预算绩效考核工作的全面性和客观性。[3]此外，行政事业单位还应当以年度预算绩效考核作为一个考核周期，在预算周期内设置季度考核或月度考核，缩短对重点项目的考核周期，及时反映财政资金的收支效益，也强化预算绩效考核工作的约束力和控制力。
　　（三）发挥预算绩效考核结果的反馈作用
　　在开展年度预算绩效考核工作以后，行政事业单位应当按照相关规定，将考核结果及时反馈给相关管理部门;同时，单位内要树立“以考核定支出”的管理理念，即依据考核结果评价各预算部门本年度的预算工作，对于一些超预算支出较为严重或无预算支出的单位，采用削减预算拨款及向关键负责人追究责任等方式，开展奖惩工作，并责令和监督该部门开展后续整改工作，有效避免财政资金浪费或无效益支出等问题。另外，加强预算管理与绩效考核之间的联系，针对内部工作人员建立严格的激励机制，激发员工对预算管理的参与积极性和强化对预算绩效考核工作的认同感，加强对基层员工的管理控制。
　　四、结语
　　行政事业单位开展预算绩效管理工作，是提升社会服务质量的重要方式。为了更好地适应外部环境，行政事业单位要不断改进预算绩效考核工作，形成完善的预算闭环管理系统，更好地发挥单位的社会效益。
　　（作者单位为威海市环翠区财政局）
　　参考文献
　　[1] 陈伟.行政事业单位全面实施预算绩效管理的难点与对策[J].财会学习，2019（21）.
　　[2] 李瑞英.关于行政事业单位预算绩效管理工作的思考[J].今日财富（中国知识产权），2018（11）.
　　[3] 林晓伟.行政事业单位项目预算绩效管理分析[J].当代会计，2019（2X）：93-95.
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