浅析行政事业单位预算管理存在的问题及对策

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　　摘 要 行政事业单位预算管理是财政部门同行政事业单位就财政资金的分配使用、领拨缴销的方法、形式以及责任、权利与利益划分的基本组织制度。随着2019年政府会计制度在行政事业单位的全面实施，对行政事业单位的财务管理也有了更高的要求。本文根据北京市电子产品质量检测中心（以下简称“质检中心”）的预算管理情况，分析现有行政事业单位在预算管理中存在的一些共性问题，并针对这些问题浅谈一些建议。质检中心是北京电子控股有限责任公司下属二级差额拨款事业单位，单位资产规模1.66亿元，人员106人，全年财政拨款2451.62万元。质检中心的预算管理主体责任在财务科，每年的预算期间，财务科按照北京市财政局统一部署，根据中心实际情况进行人员及公用支出的测算及统计，完成预算的基本经费申报部分，项目经费由各职能科室提出需求申请，中心预算管理小组研究讨论后确定申报项目，完成预算的项目经费申报部分。按差额配比财政拨款经费与经营收入规模，完成年度预算工作。
　　关键词 行政事业单位 预算管理 现状 改进建议
　　一、行政事业单位预算管理概述
　　（一）行政事业单位预算管理的特点
　　行政事业单位的性质具有一定特殊性，一般是以增加社会福利、提供社会服务为直接目的的组织单位，其工作成果一般不表现为可以估量的货币形态。因此行政事业单位一般由国家全额拨款。行政事业单位预算是其根据公共事业发展计划和公共事务的管理任务编制的，并经过规定程序批准的年度财务收支计划。其为单位实现任务目标提供经费保障，它的全过程应该是通过预算的编制、审核、执行、监督与评价，最终达到有效控制单位各项资金运动的目的。
　　（二）行政事业单位预算管理的重要性
　　1.有助于社会资源配置。行政事业单位由于组织上的特殊性，其财政资源具有独特的运作方式。行政事业单位财政来源基本为国家财政调拨，而国家财政收入很大部分是来源于公民纳税，行政事业单位的财政支出利用市场的二次分配，经过优化配置再用于民。因此，行政事业单位做好预算管理，有助于单位对自身财政支出的合理分配和使用，完善社会资源配置，推动社会分配均衡。
　　2.有利于行政事业单位自身有序运行。预算资金是行政事业单位履行自身职能的财力保障，做好单位的预算管理能够很好地保障行政事业单位基本经费的有效使用，基本满足本单位实际办公需要，保障行政事业单位的基本运营、有序良性运转。做好项目经费预算资金管理，同时做好项目库的储备管理，可以使行政事业单位集中资金，用于最需要保障的地方。
　　3.有利于单位自身绩效考评和监督。行政事业单位的预算管理若能建立和完善较为科学有效的管理制度，有助于发现和解决单位自身资源紧张、资源调拨矛盾等问题，有利于企业自身对绩效考核和政绩考评的实施和监督，同时有益于单位提高自身管理水平。利用预算管理可以检视自身财政情况，例如财政支出是否达到预期效益、财政预算是否超支等情况。在完善社会责任的前提下，行政事业单位完善自身预算管理，在一定程度上能够提高社会服务效率和服务水平，亦可最大限度地减少不必要的公共开支。
　　4.有利于单位自身绩效考评和监督。若以预算管理的基本数据为基础，将预算职能与质检中心的业务活动全过程相连，形成以资金管控为核心的预算执行体系，将更好地提高单位工作效率。良好的预算管理能够对单位的各项收入支出实施规范化管理，提升单位的服务能力;同时，良好的预算管理能够使资金配置更加合理，优化结构，使资金优先保障民生、保障重点。
　　二、行政事业单位预算管理现状及存在的问题
　　（一）预算编制过程存在问题
　　1.预算编制时间短。目前的预算编制时间是以自然年度为一个周期，每年的9月底财政部门会召开下一年度的预算布置会，就本年度预算执行情况进行总结，对下一年度的预算编报工作提出总体要求。10月的长假结束之后，各单位马上要开展的就是预算的编制以及上报工作。预算的一上结束时间一般为10月中旬。一上之后的一下及二上往往就是一些政策面的调整，单位主动性的调整几乎没有。也就是说，预算的编报从开始到一上结束不到1个月。到最终的二下（通常12月还会再有一次预算开网的调整时间），也只有不到3个月的时间。
　　2.预算编制未得到真正重视。单位的预算编制，还只停留在财务部门。从单位领导到单位的每位员工都只將预算编制狭义理解为与财政打交道，而忽略了预算的真正含义。预算的编制需要考虑单位的方方面面，与每个部门息息相关。由于是差额拨款事业单位，所以财务部门每年的重点工作之一就是多争取财政资金，为单位的基本运转提供经费保障。财务部门做预算依靠的只能是当下的数据和往年的数据，稍加整理形成新年度预算数据。预算基本是只增不降，这样的数据没有考虑单位的实际发展情况，往往缺乏准确性，使得预算数据不准确也不严谨。
　　人员方面，在人员流动较快时，往往预算还未上报，人员数据已经发生了变化。而财务部门未在第一时间掌握人员变动信息，不能在第一时间根据变化进行调整。公用经费方面，就质检中心而言，由于该部分经费财政不补助，所以这部分的预算完全是按标准定额来编制，在实际执行过程中，无预算、超预算的事情时有发生。
　　3.预算编制人员的专业性不够。质检中心的预算编制还只停留在财务部门，财务人员的预算编制工作往往都靠人员口头指导，按照以往的习惯，沿用传统的方法，人员配备不足且没有经过专业培训，预算编制方法不科学。很少有专门系统的预算理论、预算知识的学习，预算编制往往缺少系统的方法，面对现代预算管理的科学化、规范化、精细化要求，还有很大的差距。同时，行政相关机构不重视预算管理系统，无法分辨管理制度缺陷，但编制预算是为预算结果做准备，易导致预算结果不合理，这些不利因素都影响了行政事业单位的预算管理工作效率及质量。
　　（二）预算执行过程存在问题
　　1.预算编制完成后缺少跟踪反馈。质检中心的预算完成二次上报之后，每年度的预算编报工作在理论上就结束了。然而预算编制和管理工作不只在于编制，更在于对预算编制后的跟踪管理。单位应对预算编制中出现的问题和历年来容易出现的超支情况进行跟踪和统计，这样后续在执行过程中可以很好地发现问题，预报和防范问题，及时调整改进，为未来预算的编制做准备。 　　2.预算执行力度不足。行政事业单位相较于企业，预算编制方法较为传统，经费分配标准不合理。同时沿用传统的编制方法，导致预算的执行缺少相关评价指标。年度终了，除了项目经费，基本经费无论是人员经费还是公用经费，均未针对全部预算的执行结果进行数据统计和数据分析，导致本单位的预算执行力度不足，没有综合评价指标和考核要求，无法判定预算执行好坏。
　　（三）预算的评价和监督过程存在问题
　　1.对预算的管理和监督力度不足。有效的监督是保障单位预算合理执行的基础。然而，综合当前实践结果，质检中心目前的预算评价和监督还只停留在预算执行完毕的次年，财政监督只是根据上一年度预算执行情况开展审计工作，缺乏行之有效的预算执行监督和评价机制。对于单位预算执行，特别是针对部门费用支出管理和绩效考核方面，缺乏强有力的约束和管理机制，使得无法实时监控行政预算，容易造成无法追溯预算资金的使用和支出，产生资金问题。
　　2.单位预算监督未独立。单位预算使用和管理的监督机制是财政预算执行的保障，质检中心目前虽然建立了预算监督机制，然而这项工作却落在财务部门。财务部门作为预算编制部门，可以在实际工作中做到自查自纠，然而在制度上使财务部门成为监督部门显然是缺乏合理性的。自己监督评价自己部门做的预算，其独立性和合理性无法使人信服。
　　3.缺乏对预算执行情况的评价。预算编报过程中要填写绩效目标表，对相应的一些指标设立绩效目标，然而，实际执行完成之后却并没有对预算执行情况与绩效目标进行对应总结。质检中心预算管理缺乏与之相应的评价机制，使得制定预算之初的一系列指标缺乏其相应的意义，亦不利于预算的执行和反馈。预算究竟要执行到什么样的程度、如何反馈预算执行是否合理等，都需要依靠预算评价机制进行事后的反馈。缺乏评价的预算管理，可能造成预算执行过程中资金的浪费，导致资金使用不合理的现象产生。
　　三、分析问题出现的原因及解决措施
　　（一）预算编制过程中问题的对策
　　1.调整预算编制的时间和方法。虽然预算上报时间不能调整，但可以调整行政事业单位预算的准备时间，可以将预算编制的准备时间适当提前，使财务人员有更充足的时间开展财政预算的编制和准备工作。以质检中心为例，从2019年开始，在6月，财务人员就开始着手布置2020年的各项预算。首先成立了预算工作小组，由单位一把手担任组长，召集各相关科室负责人，就2020年的基本经费及项目经费预算进行了布置。其次由各科室根据科室的发展规划提出项目需求，各科室通过分析以往和目前的检测能力水平，充分预计未来可能发生的问题，然后提出为提升检测能力而采购专用检测设备等需求。再次，这些项目申请会被提交到中心的总工办，由全体总工就项目的可行性进行研讨、论证。通过后的项目上报到预算工作小组，再根据中心的战略规划进行排序，最后联系审计事务所，对所有项目进行评审。
　　关于基本经费中的人员经费，质检中心的处理方法是：预算工作小组会在8月、9月要求各部门把预算年度的人员计划上报人力资源部，由人力资源部汇总后，将数据交付预算工作小组，在编制预算的时候全盘考虑预算年度的人员增减情况统筹安排。统筹包括核实各项基本数字（反映单位规模、工作量多少和人员配置等情况的基本统计数据）、分析上年度预算执行情况、分析影响预算期收支的有关因素，最后全体财务人员在正确领会上级和财政部门对预算编制的要求的基础上，对预算进行编制。
　　同时，为科学管理预算并保证预算的准确和合理，质检中心2020年的预算按照要求，将在编报预算时采用零基预算法。零基预算法可以合理、有效地进行资源分配，并且有助于企业内部的沟通、协调，激发各基层单位参与预算的积极性和主动性，较为适用于产出较难辨认的服务性部门，可以克服资金浪费的缺点。
　　2.提高预算编制人员的专业度。针对财务人员预算管理专业化水平不高的现状，单位应该加大财务人员专业化学习的宣传力度，为财务人员提供更好的学习环境与氛围，增加财务人员的培训经费及机会。随着政府会计制度的实施，对事业单位的财务管理提出了更高更新的要求，财务人员更应该自觉自愿地加强学习，规划自己的财务生涯，通过学习与实践不断提升自己的财务管理能力，同时积累更丰富的财务工作经验。从而全面提高工作能力，更好地适应新制度体系下的财务管理工作。
　　（二）针对预算执行过程中的问题提出的建议
　　预算执行过程中的监督，考虑的重点是预算的实际执行情况与预算编制情况的一致性。一旦出现偏差，相关的监督部门应该马上反映，分析原因，制定调整方案和改善措施，使预算的执行与调整都保持准确与严谨。
　　行政事业单位需要认识到本单位预算工作的重要性，在正确开展预算工作的同时，需要加强对预算的管理和监督。其一是建立合理的规章制度，利用制度实施预算标准化管理，并在编制的过程中严格执行。其二是在预算编制和执行的过程中，行政事业单位应当严格监督预算工作，严格追踪和跟进预算使用情况，以查找预算编制和执行过程中的疏漏，并有针对性地加以改进，避免行政事业单位出现资金浪费和运转困难的现象。
　　（三）针对预算评价与监督过程中的问题提出的建议
　　只制定行政单位预算管理的标准，而缺乏严格的监督和约束是无效的。只有完善行政事业单位预算管理的监督机制，才能确保预算编制工作的开展。预算的评价与监督应该保持独立性，建议由审计部门负责，如果是质检中心这样小的单位，没有单独的审计部门，则建议由纪检监察部门的人员联合财务部门的专设人员共同完成。行政事业单位应加强对预算执行的监督与考核，可通过以下途径：其一，建立独立的评价和监督制度，保证资金在预算中的合理使用和分配;其二，建立绩效考评和资金事后使用评价系统，合理评价预算完成情况和最初目标的完成情况;其三，加强对预算管理的监督，经常检查事业单位的具体财務收支，结合行政单位内部监督和外部监督，保证行政单位预算管理工作的顺利开展。
　　四、结语
　　预算管理的各环节都应该设计符合本单位特点的流程化程序，其应该是可实施及可操作的，能够使预算管理更科学。流程一旦制定，所有人都要遵循，不能随意不用或变更。加强单位的预算管理可以更好地提高单位管理水平，增加单位的经济收入，促进单位整体发展。
　　（作者单位为北京市电子产品质量检测中心）
　　参考文献
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　　[3] 苗江.当前行政事业单位预算管理中存在的问题及对策[J].中外企业家，2016（18）：77-78.
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