国内PPP项目特许经营期决策研究综述

来源:用户上传      作者:张宏 张柚 董爱

　　【摘 要】 近年来，随着PPP项目在我国的“井喷式”发展，特许经营期作为PPP项目的核心内容之一，成为政府和社会资本方关注的焦点。文章首先以PPP项目特许经营期为研究对象，对2000—2017年间中国知网（CNKI）数据库收录的235篇文献数量变化情况进行分析并划分为三个阶段;其次，运用CiteSpaceⅢ软件得出235篇文献的关键词共现网络可视化图谱;再次，通过解读可视化图谱可以看出，近18年来我国关于PPP项目特许经营期的研究内容主要从项目类型、决策方法等不同角度展开，其理论体系和研究方法在适应动态环境的变化中，逐步趋于完善;最后，基于我国现阶段PPP项目特许经营期的研究热点提出展望和建议，以期为进一步丰富PPP项目特许经营期决策内容提供参考。
　　 【关键词】 PPP; 特许经营期; 文献综述; CiteSpaceⅢ
　　【中图分类号】 F282  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2019）03-0020-06
　　一、引言
　　 自十八届三中全会提出“社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，PPP（Public Private Partnership）逐渐进入人们视野。PPP项目通常是由政府与社会资本方通过签订特许经营协议，让其进行融资、建设，并允许其在未来一段时间内运营该项目，从而提高公共产品或服务的效率，实现资金的最佳价值[ 1 ]。在基础设施领域引入PPP能有效缓解政府财政压力，引进社会资本方拥有的先进技术并提高项目运行效率。
　　 在PPP项目中，特许经营期长短的确定与PPP项目投资收益、利益分配、风险分担、社会资本方参与PPP项目的积极性等因素息息相关。2014年12月，财政部在《PPP项目合同指南（试行）》中对确立PPP项目特许经营期需要考虑的因素、划分方式、延期事由、期限结束形式和处理方式进行了详细说明。2017年11月，国家发改委在《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本方合作（PPP）项目的指导意见》中指出要针对不同PPP项目的投资规模、合作期限等采用多种方式鼓励民间资本参与。这在一定程度上体现了特许经营期在PPP项目中的重要地位。科学的特许经营期既能够满足社会资本方在特许经营期内收回成本并获得一定收益的目标，又能一定程度上减轻政府财政压力并提高项目运行效率，同时还能给社会大众带来便利，提升社会大众生活幸福度。总的来说，科学的特许经营期是一个多赢的决策。
　　 二、PPP项目特许经营期发展概况
　　 经研究发现，2000年以前，国内PPP项目特许经营期的相关文献较少，研究方法大多为定性分析。李启明和申立银[ 2 ]属于我国较早一批关注PPP项目特许经营期科学决策的学者，探索了影响PPP项目特许经营期的决策因素，运用NPV法（即净现值法）计算PPP项目特许经营期，一定程度上拉开了国内近十几年来对PPP项目特许经营期进行科学化定量分析的序幕。
　　 本文从中国知网（CNKI）中对2000—2017年间的文献以“关键词”方式进行高级检索，检索含有“特许经营期”“特许权期”“特许期”（下文統称为“特许经营期”）的期刊文献和学位论文，经过逐一排查筛选，剔除报纸、会议论文以及与PPP项目特许经营期相关度非常低的文献（例如，“BOT项目风险量化方法与应用”与PPP项目特许经营期研究的相关度很低，可人工进行剔除），从而得到有效文献235篇。
　　 通过对235篇文献按年份进行统计发现：
　　 2000—2005年间，PPP项目特许经营期文献数量均处于个位数水平。虽然2004年颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号文），其中第十二条明确规定“特许经营期限应当根据行业特点、规模、经营方式等因素确定，最长不得超过30年”，但2005年相关文献也只有6篇，对于PPP项目特许经营期的关注度仍然没有上升，因此本文将2000—2005年称为我国PPP项目特许经营期决策研究的起步期。
　　 2006—2012年，学者对于PPP项目特许经营期决策研究的文献数量呈波动变化状态，但这几年文献的平均数量均高于起步期，表明PPP项目特许经营期决策研究逐渐受到重视，本文将2006—2012年称为我国PPP项目特许经营期决策研究的发展期。
　　 从2013年开始，对于PPP项目特许经营期研究文献的数量持续上涨，2015年国务院通过了各部委联合印发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对126号文中规定的特许经营期上限做出改进即“对于一些投资规模大、投资回收期长的基础设施和公用事业项目可以根据实际情况合理延长特许经营期”，一定程度上促使2016年文献研究数量出现“峰值”现象，本文将2013—2017年称为PPP项目特许经营期决策研究的快速发展期。
　　图1总体呈现波动上升的趋势，这一方面归结于这些年政府出台大量政策规范对PPP项目的大力支持，研究成果随之颇丰;另一方面特许经营期属于PPP项目的核心要素之一，政府和社会资本方均需在特许经营期的合理决策下才能促成PPP项目。
　　三、基于CiteSpace的PPP项目特许经营期决策热点分析
　　随着信息技术的飞速发展，对文献统计学的研究也越来越受到关注，学者们利用可视化信息分析软件对文献数据信息绘制可视化图谱。Citespace是基于Java开发程序的可视化信息分析软件，综合了信息可视化法、文献统计法和数据挖掘算法，可从多元、分时、动态三个角度对PPP项目特许经营期的文献进行数据信息挖掘，能通过分析关键词探索相关领域内的热点问题。由于收录在CNKI中的文献大多仅仅按照学科进行分类，在阅读过程中发现许多文献有多个分类号，学者们对该分类方法的认同度相对较低。基于此，本文运用CiteSpaceⅢ探究国内从2000—2017年间PPP项目特许经营期决策领域的研究热点情况，进行可视化图谱分析并探索新的分类方式。 　　将文献数据导入CiteSpaceⅢ中，设置时间跨度为2000—2017年，时间切片为1年;节点类型选择“Keyword”，阈值为top50，生成的关键词共现分析图谱。由于CiteSpaceⅢ在数据信息挖掘处理时，不能自动将同义词合并，因而在生成的图谱中，需将同义词节点进行合并，例如将“特许期”“特许经营期”“特许权期”这类同义词统一合并为“特许经营期”。由于BOT、TOT、ROT等是PPP执行过程中的具体模式，因此将之统一合并为PPP，基础数据中还有很多类似同义词，分别将其合并即可。合并之后，得出PPP项目特许经营期决策的关键词图谱和部分关键词分布表（表1）。
　　图2中共有329个节点，1 186条连接线，网络密度为0.022。可视化图谱中节点表示研究对象，节点半径越大，说明该类关键词的相关文献数量越多，节点颜色的变化表示该节点出现时间的变化，从浅色调到深色调表示时间从早期到近期的变化。两个节点间的连线为共现关系，粗细表示节点间的紧密度，连线越粗，两节点间的关系越紧密。其中，因为大多文献中作者没有对其讨论的“基础设施”明确规定属于哪一类具体项目，故图中“基础设施”包含各类基础设施;“交通项目“为除去高速公路项目以外的其他交通项目，比如城市轨道交通项目等。从图2中可以看出因PPP项目特许经营期为本次分析的对象，也是重点检索的关键词，所以“PPP”和“特许经营期”的圆圈最大，除此以外，关键词“NPV法”相关文献最多，“基础设施”次之。
　　对有关PPP项目特许经营期决策的关键词出现频次在前17进行排序（见表1），结果发现，前17个关键词呈现的频次为1 199次，占关键词总频次的68.32%。在排除研究对象（PPP项目、特许经营期等）关键词后，排在前5位的关键词依次为NPV法（96）、博弈模型（77）、基础设施（77）、蒙特卡洛模拟（55）、交通项目（47）。
　　研究发现，我国目前对PPP项目特许经营期决策研究主要集中在项目类型和决策方法两个方面。在项目类型方面，基础设施最早出现，其次是污水处理项目，一直发展到近几年，出现了针对养老项目和城市综合管廊项目的特许经营期研究，项目类型越来越多样化;研究方法方面，最初只有NPV法或者基于NPV法的改进方法，近期出现了运用期权博弈、系统动力学对特许经营期进行研究。项目类型和研究方法日趋多样，为确定科学合理的PPP项目特许经营期提供了研究思路，下面将从235篇文章中精选部分文献展开详细讨论。
　　四、PPP项目特许经营期研究内容分析
　　（一）PPP项目特许经营期项目类型分析
　　自2014年国务院43号文明确指出采用PPP模式发展基础设施后，截至2018年4月27日全国PPP综合信息平台入库项目为7 259个，入库项目金额为118 565.95亿元，涵盖了19个主要发展领域。本文基于CiteSpaceⅢ初步结果，分析不同项目的特许经营期决策问题。
　　我国自20世纪80年代从深圳沙角B电厂到“十三五“规划，对于基础设施PPP项目特许经营期的理论研究和实践运用初具成效。赵立力和谭德庆[ 3 ]兼顾基础设施PPP项目的投资规模决策与特许经营期决策，构建不同假设条件下的决策模型，从而保证PPP项目给双方带来合理收益。高颖等[ 4 ]以付费基础设施PPP项目为研究对象，探讨特許经营期内政府补贴对社会资本方收益的影响，建立了PPP项目特许经营期的延长机制。王卓甫等[ 5 ]以公益性基础设施PPP项目为研究对象，考虑社会资本方风险偏好，以提高社会资本方服务质量为目标，构建特许经营期决策模型。此类文献没有对基础设施进行具体分类，主要侧重于特许经营期决策方法的探讨。有学者针对不同的PPP项目，对特许经营期进行了进一步深化研究，如表2。
　　在对上述文献进行归纳分析的过程中，发现2014年以前大多项目采用BOT模式建设，2013年有部分文章开始讨论PPP模式，2014年财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014）113号文后，PPP（政府和社会资本方）以更规范更统一的方式呈现在人们眼前。此外，关于PPP项目特许经营期的项目类型近几年也在逐渐增多，比如水电项目、养老项目、城市综合管廊项目。目前，在城市综合管廊PPP项目建设中，其特许经营期大多为30年，即《市政公用事业特许经营管理办法》规定的最长特许经营期。但由于城市综合管廊投资回收期长，后期收益不明显，导致社会资本方参与城市综合管廊PPP项目的积极性不高，并且30年的特许经营期过于粗放。近几年，学者们开始关注城市综合管廊PPP项目特许经营期的情况，这也是PPP项目特许经营期发展到一定阶段后呈现出“开枝散叶“的典型案例。
　　同时，也发现一些问题：一方面，针对不同的项目类型，对特许经营期的影响因素大致都相同，例如交通项目中，大多学者在分析收费公路和高速公路时，非常看重交通量这一影响因素，然而对收费公路、高速公路各自的具体特点，并没有很清楚地阐述;另一方面，大多学者对各影响因素没有进行量化分析，这为以后针对不同PPP项目特许经营期决策时应该考虑的因素提供了一定的参考。
　　（二）PPP项目特许经营期决策方法分析
　　从2000年开始，科学的特许经营期决策大多都依赖于合理的决策方法，下面将2000—2017年来PPP项目特许经营期决策方法进行汇总，如表3。
　　 研究表明，目前国内对PPP项目特许经营期决策的研究方法大多采用NPV法（净现值法）、博弈模型、蒙特卡洛模拟、实物期权、系统动力学，且NPV法是最早对PPP项目特许经营期进行量化的工具。以上几种方法的相互关系。一个圆圈代表一种方法，正方形代表PPP项目特许经营期决策的所有方法，就目前情况来看，以上几种方法占据了PPP项目特许经营期决策方法的大部分。其中，Og（Option game的缩写，即期权博弈）为图中实物期权与博弈模型交叉重叠部分，即大多学者将实物期权与博弈模型结合使用的方法称之为期权博弈。Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ分别表示NPV法和蒙特卡洛模拟交叉重叠部分、NPV法和博弈模型交叉重叠部分、NPV法和实物期权交叉重叠部分、NPV法和系统动力学交叉重叠部分。Ⅴ为NPV法与期权博弈交叉重叠部分。交叉重叠部分表示各方法结合使用以解PPP项目特许经营期决策问题。 　　五、未来研究建议
　　综合上述分析，国内学者在PPP项目特许经营期决策的研究方法和项目类型方面有一定的研究成果和实践成果，为我国未来在PPP项目特许经营期方面的相关理论、实践和政策方面的制定提供了良好的理论基础。在充分了解现有研究之后，未来的研究可从以下几方面有所突破。
　　（1）项目类型有待进一步丰富。随着社会的发展，PPP项目涵盖的领域会越来越多，已有项目特别是近几年才发展起来的项目诸如养老PPP项目、城市综合管廊PPP项目，在进行特许经营期决策时应充分考虑项目的特点，使PPP项目特许经营期决策更具针对性和实用性。
　　（2）开拓新的更具适用性的决策方法。在使用现有特许经营期决策方法时，应充分考虑它们的适用性，例如在运用实物期权、期权博弈这一类方法时，应充分探讨研究对象是否符合连续决策条件，在运用蒙特卡洛模拟时，各类参数分布的确定是否合理。在此基础上，可以开拓新的更具有适用性的决策方法。
　　（3）目前，国内大多文献探讨的都是固定特许经营期，实际情况中，固定特许经营期有一定的局限性，在后期项目运营过程中，可能会增加项目谈判成本，降低各利益相关方参与PPP项目的积极性;而弹性特许经营期是指达到各方目标后，可随时移交项目，因此，对弹性特许经营期的决策方法有待进一步探讨。
　　鉴于此，未来对PPP项目特许经营期决策的研究，在项目类型上：一方面，可以对现有项目的特点进行更深入的分析，以期制定出更合理的特许经营期;另一方面，可以在此基础上拓宽项目类型，考虑更多项目的特许经营期决策，为拓宽PPP模式的应用渠道提供一定的指导。在研究方法上，一方面要考虑现有研究方法针对不同项目的适用性，另一方面要考虑将更科学的决策方法引入到PPP项目特许经营期决策中。总之，合理的特许经营期决策是PPP项目成功运行的重要内容之一。因此，对PPP项目特许经营期的研究可以有针对性地指导项目前期决策和运营，保证各参与方的积极性和利益，有效推动PPP项目的发展。
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