自下而上的政府统一数据共享系统设计研究
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作者:孙明
[摘 要] 近年来，我国各级政府在电子政务建设方面呈现出蓬勃发展的态势，各地各部门建设了大量横跨多部门的网上办公系统、纵贯各级政府的业务系统等，极大的提升了办公效率，但系统之间不联通、数据不共享问题也越来越突出，成为制约电子政务进一步发展的阻力。为解决业务系统互联问题，各地陆续建设了多种形式的数据共享系统，但由于缺乏顶层设计和制度保障，造成新的数据共享壁垒。应该设计自下而上的政府统一数据共享系统，变数据被动获取为主动共享，激发各部门政务数据整合动力，提高政务数据质量、减轻基层工作压力。
[关键词] 电子政务;数据共享;数据交换;政务信息资源
0 引 言
随着信息技术的发展，计算机、互联网、智能手机的普及，网上购物、网上办公等新的生活方式已深入到人们的生活。为指导各地开展电子政务系统建设和政务信息资源开发利用工作，国家陆续出台了《关于我国电子政务建设指导意见》（中办发[2002]17号）、《电子政务系统总体设计要求》（GB/T21064-2007）、《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》（国发[2016]51号）、《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》（国办发[2017]39号）等涉及业务、技术、标准规范、网络和信息安全等方面的文件，推进政府工作信息化、规范化，提高政府为民办事能力，提升政府工作效率和政务服务水平。
1 数据共享存在的问题
经过多年的建设，電子政务建设工作取得了一定的成绩，但也存在一定的问题：一是缺顶层设计，数据共享机制不健全。缺少完善的政务信息资源目录体系、数据共享交换技术规范、数据共享法律制度保障等。部门之间业务系统建设沟通少，数据标准不统一、业务系统不联通、数据难共享，形成一个个信息“孤岛”。二是数据共享模式设计简单。部门往往以各自的业务需求为导向，建设的数据共享系统是为了方便本部门获取数据，缺乏统筹考虑。三是重本级业务拓展，轻基层应用，难以激发基层使用动力。通过将现有业务系统使用范围简单拓展，看似实现了跨部门跨层级应用，提高了数据共享程度，其实还是为本部门工作需要服务，其他部门只能简单使用，不能真正实现政务数据共享。四是基层报送数据质量差、工作压力大。上级部门的许多业务系统，都需要基层报送数据，往往造成类似的数据，基层不同工作人员、在不同时间段向不同部门报送，报送数据质量难保障。由于各种原因，有些系统还限制报送人员数量和开放时间等，造成基层干部半夜排队报数据现象。五是数据不共享，群众办事麻烦。群众办事时，一些部门要求群众提供的各种文件和证明本身就是政府发放的，不仅给群众办事带来不必要的麻烦，而且增加了群众办事成本和部门办公成本等。六是自下而上，部门业务越来越复杂，部门之间协调难度越大，建数据共享系统的难度也就越大。另外，还存在重基础设施建设，轻运行管理，造成数据共享系统建成后运行不畅的现象。
2 统一数据共享系统设计
按照“以共享为原则，不共享为例外;需求导向，无偿使用;统一标准，统筹建设;建立机制，保障安全”的政务信息资源共享原则，建设纵向贯通国家、省、市、县四级政府，横向联通各个部门的政府统一数据共享系统，为各级政府部门提供便捷的数据共享服务。政府统一数据共享系统主要做好数据共享系统总体架构设计、层级数据共享系统设计、数据清洗比对系统设计和数据共享安全管理设计等工作，编制政务信息资源目录体系和数据共享交换标准规范，以及制定相关规章制度及法律条文等，保障政务信息资源被合法合规使用。
2.1 数据共享总体架构设计
政府统一数据共享系统分为四级。县级数据共享系统处在最低层级，是获取原始数据的主要来源，是其他层级建设的基础，具有建设规模小、应用难度小、推广较容易等特点。通过自下而上方式先建设县级数据共享系统，然后逐级向上推进建设。各层级数据共享系统只与相邻的上下级系统对接，保障数据共享的完整性和唯一性，同时也减少系统建设的复杂度。统一数据共享系统总体架构如图1所示。
2.2 层级数据共享系统设计
层级数据共享系统是各级政府建设的本级政府统一数据共享系统。构建层级数据共享系统能够实现本级政府各部门业务系统间互联互通、数据共享，同时实现与上下级数据共享系统的对接，打通上下级政府间数据共享通道。以县级政府统一数据共享系统为例，县级数据共享系统涵盖县直各部门、乡村和有关单位。县级各部门业务系统产生的数据形成县级政务信息资源库，为本级和上下级部门业务系统提供数据共享服务。通过数据共享系统，实现基层部门数据报送一次、清洗规范一次，跨部门、跨层级共享使用多次功能，保障报送数据的有效性、完整性和及时性。同时，还可以减轻基层数据报送工作的压力。层级数据共享系统模型如图2所示。
2.3 数据清洗比对系统
数据清洗比对是对获得的原始政务数据按标准规范进行审查和校验的过程，做到“一数一源”、多元校核。通过数据交换系统获得原始的政务数据后，对数据进行格式统一、删重、补缺、不同来源比对、逻辑判断等处理，甚至人工审查、补报等过程，保障政务数据的规范性、准确性、完整性和有效性。
2.4 数据共享安全管理设计
为保障各部门安全规范使用政务信息资源，建设系统时既要考虑数据传输过程安全，又要保障数据存储安全，如要数据真实可靠、不能被任意篡改，做好数据加解密、存储与备份管理，数据使用权限、使用记录管理，以及用户身份认证管理、入侵检测和病毒防御等措施。
2.5 政务信息资源目录体系 根据政府各部门职能，编制政务信息资源目录体系，指导和监督各部门业务系统的建设运行，建立政务信息资源目录与元数据一一对应的政务信息资源库，实现对政务信息资源的统一管理，加强对政务信息资源的综合开发利用。
2.6 数据共享交换标准规范
编制完整的数据共享交换标准规范体系，指导各部门建设满足数据共享需求的业务系统，如编制通用的数据共享规范、数据交换规范、统一认证规范等，以及针对专项业务需求的投资项目审批事项共享规范、行政权力清单规范等，设计数据共享交换的技术要求和方式，制定数据的来源、类型、更新时间、使用权限等。
2.7 数据共享制度和法律设计
制定满足数据共享需求的相关法律和规章制度，规定数据共享的范围和使用权限等。各部门依据法律和数据共享制度，既可保障本部门共享数据的权利，又可保障本部门管理数据的权利，还可以保障数据本身涉及的公民、法人隐私的权利等。
3 数据交换系统设计
数据交换系统是支撑数据共享系统安全稳定运行的基础，建设数据交换系统实现本级政府各部门间及与上下级政府间同构、异构数据库的数据抽取、同异步传输、运行状况监控及动态部署等功能。数据交换系统构建在电子政务外网、内网或互联网之上，并采取相应防护措施保障数据安全。数据交换系统采用前置交换模式建设，主要建设数据中心交换管理系统、部门前置交换管理系统、层级前置交换管理系统、数据交换传输系统和数据交换监控系统等。
3.1 数据中心交换管理系统
数据中心交换系统是数据交换系统的核心，对中心交换管理系统、部门前置交换管理系统、层级前置交换管理系统等各类系统的数据交换业务进行调度管理、数据传输过程管理、和数据资源管理等工作，保障整个数据交换系统安全稳定运行。
3.2 部门前置交换管理系统
部署在本级政府各部门业务系统前的前置交换机上，按数据交换标准规范实现对本部门业务系统数据采集管理，并从本级数据共享系统提取本部门需要的各类数据，或向本级数据共享系统发送跨层级数据共享请求。另外，部门前置交换管理系统还要做好共享数据在前置机的存储、备份、清除等管理工作。
3.3 层级前置交换管理系统
部署在与上下级政府数据交换系统对接的前置机上，按上下级业务系统需求从本级数据共享系统抽取数据，或将本级产生的相关数据推送给上下级的数据共享系统。层级前置交换管理系统还要实现前置机上共享数据的安全管理工作。
3.4 数据交换传输系统
数据交换传输系统实现对共享数据的封装、安全传输和交换记录管理等功能，保障数据交换的及时性和安全性。
3.5 数据交换监控系统
部署在数据交换中心，实时对数据中心交换管理系统、部门前置管理系统、层级前置管理系统和网络设备等运行状况的监控，能够及时对异常状况进行预警报警等。
4 数据共享系统建设的意义
建设政府统一数据共享系统，能够推进业务系统建设、打破部门间信息“孤岛”现象、提高政务数据质量、减轻基层工作压力等。
4.1 推進业务系统建设
做好政府统一数据共享系统顶层设计，参照政务信息资源目录体系，进一步推进各部门建设完善相关业务系统，监督现有业务系统使用情况，既避免浪费政府建设资金重复建设不必要的业务系统，又补缺补差建设必要的业务系统。
4.2 打破信息“孤岛”
按照政务信息资源目录体系、数据共享标准规范和规章制度，数据共享系统能主动监控各部门业务系统运行状况、自动抓取和推送相关数据，将数据共享工作从被动变为主动。使用统一数据共享系统，能有效打破信息“孤岛”现象，真正实现让数据多“跑路”、让群众少“跑腿”。
4.3 提高政务数据质量
数据共享系统的数据是通过严格规则清洗比对，做到数据格式统一、获取时间统一、来源统一、标准统一等，形成权威的政务信息资源库，从根子上杜绝不同部门获得的政务数据不一致，导致决策有偏差问题。
4.4 减轻基层工作压力
通过统一数据共享系统，一方面可以帮助基层干部减少数据报送次数，如各级政府部门需要的数据，基层干部可以报送一次，交换到数据共享系统，多部门通过数据共享共同使用数据;另一方面可以帮助基层干部共享上级部门数据。在基层工作中，往往更需要上级部门和其他地区的数据，通过数据共享系统获得权威数据，能够更方便快捷的解决工作中遇到的问题。
5 结 语
通过自下而上的方式建设政府统一数据共享系统，能为上级部门及时获得高质量数据提供有力支撑，能调动基层干部应用的积极性，能帮助基层有效减轻工作压力，还能帮助群众减少办事“跑腿”次数、节约办事成本，提高政府工作效率和形象等。当今已进入“大数据时代”，建设政府统一数据共享系统可为政府决策提供可靠的大数据支撑，推进国家治理体系和治理能力现代化。
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