个税改革待突破
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作者: 刘佐
完善个人所得税制度的具体措施应当包括扩大征税范围、改变征税模式、调整税基和税率、加强个人所得税与企业所得税的协调、清理优惠措施等内容
中国现行个人所得税制度的基本框架是1994年建立的,17年以来没有变化。在中国国民经济和社会发展第11个五年规划(2006年至2010年)期间,中国的个人所得税制度有所调整,但是没有实现预定的计划。
因此,在第12个五年规划(2011年至2015年)期间,个人所得税制度改革任务依然艰巨。
“十一五”未竟之局
在“十一五”期间,中国个人所得税制度先后做了几次重要调整,主要围绕提高工资、薪金所得费用扣除额和修改纳税申报规定来进行。
2005年10月27日,全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,自2006年1月1日起施行。
其主要内容是:第一,将工资、薪金所得的费用扣除额从每月800元提高到每月1600元(国家统计局公布的2005年全国城镇职工每月平均工资为1530元)。
第二,修改关于纳税申报的规定,规定个人所得超过国务院规定数额的,在两处以上取得工资、薪金所得或者没有扣缴义务人的,具有国务院规定的其他情形的,纳税人应当按照国家规定办理纳税申报;扣缴义务人应当按照国家规定办理全员全额扣缴申报。
2007年12月29日,全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》,自2008年3月1日起施行。
其主要内容是:将个人所得税法中的工资、薪金扣除额从每月1600元提高到每月2000元(国家统计局公布的2007年全国城镇职工每月平均工资为2078元)。
调整之后的个人所得税制度实施以来运行平稳,收入逐年快速增长,从2005年的2094.9亿元增加到2009年的3949.4亿元,四年间增长88.5%,平均年增长17.2%;同期个人所得税收入占全国税收总额的比重则从2005年的7.3%下降到2009年的6.6%,四年间下降0.7个百分点。
令人遗憾的是,2006年3月14日全国人大批准的“十一五”规划纲要提出的“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”的计划,并没有实现。
“十二五”改革突破
中国仍然是一个发展中国家,受经济发展和管理水平制约,开征个人所得税的历史比较短,现行个人所得税制度还很不完善,管理也不够严格。
多年来,中国的个税收入总量较少,占全国税收总额的比重较低,自2001年以来一直徘徊在7%左右,不仅与经济发达国家相比差距较大,与部分发展中国家相比也有不小的差距,从而影响了其财政职能和调节作用的充分发挥。
初步考虑,“十二五”期间完善个人所得税制度的具体措施应当包括扩大征税范围、改变征税模式、调整税基和税率、加强个人所得税与企业所得税的协调、清理优惠措施等内容。
(一)扩大征税范围
应参照当今世界多数国家做法,将认定居民纳税人时“在中国境内没有住所而在中国境内居住满一年”的期限改为183天,以更好地维护中国的税收权益。同时,应当根据经济发展的情况和税收征管能力,逐步将各类应当纳税的个人所得纳入个人所得税的征税范围。
(二)改变征税模式
应当尽早将目前按照不同所得分项征收的征税模式,改为综合征收与分项征收相结合、以综合征收为主的征税模式,以平衡不同纳税人、不同所得和不同支付方式的税负,并加大对高收入的调节力度。
此项改革1996年即被全国人大列入“九五”规划和2010年远景目标,继而先后列入“十五”规划和“十一五”规划,迄今已经准备了15年,在“十二五”规划期间应当付诸实施。
但是,在现行的个人所得税由地方税务局征收管理、个人所得税收入由中央与地方共享的税务机构管理体制和财政管理体制下,综合征收难以操作。
(三)合理确定税基
应当合理确定纳税人及其赡养人口生活的基本费用,保险、住房、医疗和教育(培训)等专门费用,儿童、老人、残疾人和艰苦地区、危险工种人员的特殊费用等费用的扣除标准,并适时根据工资、物价和汇率等因素适当调整。
为提高工作效率,可以请全国人民代表大会授权国务院按照税法规定的原则,定期调整上述费用扣除标准,以适应经济、社会发展和保障人民基本生活的需要。但是,在现行的个人所得税分项征收的征税模式下,费用扣除的细化难以操作。
(四)适当调整税率
目前,绝大多数国家中央政府个人所得税的最高税率不超过40%,相比之下,中国个人所得税45%的最高税率明显偏高。
在现行的个人所得税分项征收的征税模式下,不同项目所得的适用税率和税负、取得多项所得的纳税人的总体税负,都难以平衡。
此外,中国对工资、薪金征收的个人所得税实行九级超额累进税率,税率档次与其他国家和地区相比明显偏多。
因此,中国的个人所得税改革以后,对综合所得可以考虑采用10%、20%、30%和40%四级超额累进税率,并合理设计各级税率的级距。
(五)协调个税与企业所得税
个体工商户、个人独资企业和合伙企业的税前扣除项目和标准、税率、税收优惠应当与法人企业的税前扣除项目和标准、税率、税收优惠基本一致。为鼓励个人投资,促进资本市场发展,增加个人的财产性收入,应当以免税法、减税法或者归集抵免法解决企业所得税和个人所得税重叠征收的问题,减少以至消除对于股息、红利的征税。
(六)清理优惠措施
应当及时清理过时的和其他不适当的优惠措施,免税、减税的重点应当是鼓励为社会做出突出贡献的人才和照顾生活困难的低收入人员。
此外,应当妥善处理中央与地方的收入分配问题。从近期看,个人所得税收入可以继续作为中央政府与地方政府共享收入,可以考虑用税率分享的方式划分中央与地方的收入,或者将个人所得税划分为中央政府和地方政府分别征收的个人所得税。
从长远看,应当根据个人所得税纳税人众多、税基广泛、人员和收入流动性强等特点以及外国的经验,考虑未来财政管理体制、税制和税务机构管理体制改革以后此税的征收管理权划分和收入分配问题。
作者为国家税务总局税收科学研究所所长
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