行政与司法良性互动是证券法治发展关键

来源:用户上传      作者: 焦津洪

　　在当前股市狂热、违法违规行为增多而证券民事诉讼举步为艰的背景下，前置程序问题是一个容易情绪化的话题。
　　自最高法院发布《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》以来，各地法院受理案件的总数虽然并不很多，但几乎所有审结或和解的案件都是以投资者获得赔偿或补偿结束的。这表明，把行政处罚作为证券民事诉讼前置程序，一方面抬高了投资者寻求司法救济的门槛，增加了起诉的难度；另一方面也大大减轻了投资者在诉讼中的举证负担，提高了胜诉的机会。这种颇具“中国特色”的程序性安排，使得证券监管部门在很大程度上承担了投资者本应承担的举证负担，分担了法院查证事实的成本。就这一点来说，把前置程序看作是对投资者的一种“制度补贴”也不为过。因此，前置程序问题远比一般想像的要复杂得多，对其存或废，以及是否应当扩大到内幕交易和操纵市场，必须进行全面而审慎的分析、评估。
　　把政府监管机构的行政处罚设定为法院受理证券民事诉讼的前置程序，这种安排实际上触及到一个更为根本性的问题，即在证券市场监管体系中，监管机构与法院各自的角色应当是什么，行政与司法相互应当保持什么关系。
　　从美国内幕交易法律发展过程看，行政与司法的互动对证券法治的完善至关重要。在国会1934年通过《证券交易法》，甚至在SEC1942年制定著名的“Rule10b 5”后很长时间里，美国法院从没有适用证券法审理过内幕交易的案件。甚至连内幕交易的受害者依据证券法提起民事诉讼，也因法律规定不明确一直未得到法院的支持。从上世纪40年代“Kardon”案件开始，SEC以“法庭之友”的身份不断向法院提出意见，主张投资者享有“默示民事诉权”，直到1975年才最终得到最高法院的承认。
　　可以看出，美国证券法律发展主要是在SEC和法院长期不断的良性互动中实现的。在这种互动关系中，作为证券监管机构的SEC扮演了主动执法者的角色，通过甚至可以说有些过于“冒进”的“试错”型执法，试出了立法上的漏洞，推动法院采纳了举证责任倒置原则、优势证据证明标准、“欺诈市场理论”等一系列适合证券案件的特殊规则，证券法律制度逐步得到完善。
　　对于大陆法系国家来说，实现行政与司法的良性互动要比英美法系国家困难得多。但是，法国在2003年通过法律，在统一金融监管机构――“金融市场监管局”（AMF）中设立了有最高行政法院和最高法院法官参加的处罚委员会，使行政与司法在金融监管体制内建立了更为直接、更为紧密的结合。
　　正如罗培新教授所说，把行政处罚作为证券民事诉讼前置程序是一种现实的无奈选择，因而受到各方诟病毫不奇怪。然而，解决这一困境的根本出路不在于对前置程序的简单存废，而是要深入分析这种现实安排背后的制度逻辑，从更加宏观的层面寻求制度创新，在证券监管机构与法院之间建立一种能够在法律规范、认定标准、证据规则等实质性方面形成良性互动的制度安排。只要在证券监管机构与法院之间形成实质性的良性互动，前置程序存在与否其实并不重要。当前围绕证券民事诉讼前置程序的激烈争论，恰恰反映出，尽管近年来证券监管机构与法院在证券公司风险处置等具体领域已有非常顺畅的合作，但保障行政与司法良性互动的整体性制度框架还没有真正建立起来。这说明，中国证券法治建设还任重而道远。
　　
　　作者为对外经济贸易大学法学院兼职教授

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