风电定价两难
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作者: 李其谚 叶逗逗
是补贴高价助推风电，还是招标杀价降低成本？风电定价的左右为难，凸显了中国发展可再生能源的路径冲突
补贴还是招标
2月中旬，一场风能项目的授予仪式在国家发改委的主持下低调进行。中国广东核电集团、华电国际、三峡能源公司各获批了一个20万千瓦的风电项目。三个项目均位于江苏省沿海，三家公司获批的电价为0.487元/度，等同于一年前江苏东台特许权招标项目的中标电价。
这是国家发改委自2003年在风电项目上推行特许权招标以来，首次以授予方式分配风电项目，也是今年年初可再生能源发电价格有关细则（下称七号文件）正式颁布以来发放的首个风电项目。
在新发布的七号文件中，风电上网价格最终没有实行业界预期的每度电补贴0.25元的固定电价，而明确规定由政府“按照招标形成的价格确定”。
业界对于新规定的失望情绪是显而易见的。一些原本准备进入中国的投资商被“吓了回去”；已经进入中国的风电投资商，则在密切关注下一步究竟如何“招标”。
“是通过招标确定单个风电项目的价格，还是一个省的风电价格，或者说全国的基础价？这三种操作办法有很大的不同。现在的规定实在太简单和模糊了。”风电咨询顾问公司安源易如国际科技发展有限公司市场营销总监韩娟丽告诉《财经》，“投资者最担心的，是再招出此前江苏如东那样的低价（0.39元/度）。”
在业界看来，这是一个根本不可能获得盈利的价格。中国风能协会秘书长施鹏飞直言，这样的低价将会使整个风电产业陷入亏损，中国也将因此错过风电发展的机遇。
今年2月的这次项目发标，显然是主管部门在遭遇强大反对声浪后的一次妥协――三个参与招标的公司最终都拿到了项目。不过，国家发改委能源局可再生能源处处长史立山另有解释：“这仍符合实施细则中的有关规定，即按照招标形成的价格确定。”至于今后风电产业的发展方向，他指出，“至少近期主要仍用特许权招标的方式进行”；但对于愿意采用招标价格的企业，“会允许他们建设。”
问题在于今后的招标究竟将按什么样的规则进行？中国的风电以及清洁能源的发展前景又会否因此蒙上阴影？
据国家发改委组织起草的《可再生能源中长期发展规划》，截至2020年，中国将投资大约1.5万亿元发展可再生能源，后者占一次能源供应的比重将从目前的7％提高到15％左右，力争使可再生能源发电装机在总装机容量中的比例达到30％以上。
这是一个极具野心的计划，而风电的发展前景将在很大程度上决定目标的实现。
招标跳楼价
引起业界恐慌的低价中标者是华睿投资集团有限公司（下称华睿）。2006年的夏天，对于华睿投资集团有限公司来说，将是一个艰难的“坎”。根据计划，华睿2003年投中的江苏如东10万千瓦风电特许权项目，将在今年并网发电。当时，在招标现场，黑马华睿杀出，报出了0.39元的低价，引来招标现场哗然。
如东县隶属江苏南通市，毗邻黄海，如东一期10万千瓦风电项目选址在洋北垦区、环港外滩，共布置风机80台，风机主设备选定1.25兆瓦机组。在这场三年后仍被风电界频频提及的竞标中，参加者有华睿集团、华能新能源环保产业控股有限公司、德国Infra Ves、龙源电力集团等公司。除了华睿，其余公司的投标价均在每度电0.6元-0.7元之间。当时参与竞标的一家国有企业的负责人在听到华睿报价时，“第一个反应是茫然，第二个反应是想为什么，第三个反应是这绝对要亏本。”
当时参与评标的专家施鹏飞也对这个报价十分吃惊，“我们看了华睿的报告，认为投标方案过高估计风能资源条件，过低地估算设备价格、银行利率，运行维护费用基本没有，投这样低的价格必然使项目亏损，因此建议废标。”
据消息人士透露，主持招标的负责人亦曾力劝华睿退出，但华睿坚称可获盈利。最终，发改委宣布华睿中标，并将华睿的中标价格调高至0.436元。
华睿集团副总经理、当年主持竞标的负责人史国松告诉《财经》：“我觉得盈利应该没问题。到底为什么要投这个价，很多人都在问，我不想解释，我希望在今年8月并网发电之后，用事实来说话。”业界传闻华睿中标三年间，工期进展缓慢，史国松表示如东项目前期工作已准备完毕，目前华睿从丹麦订购的机组即将到货，8月并网发电。
时至今日，各企业对于华睿的报价仍颇为不满，认为开了很坏的头。一位参与评标的专家推测原因是，“作为民营企业，华睿通过行政审批进入新能源发电领域的难度非常大，竞标是惟一的途径，只有进来后才能谈将来的发展。当时发改委承诺，谁最低谁中标。”
2003年是国家风电项目特许权招标第一年。当时国家计委曾委托能源所做了“风电特许权”的课题。后来根据课题组的建议，国家发改委启动风电特许权招标，明确规定承诺上网电价最低的投标人为中标人。
2004年，江苏如东二期的项目再次招标，华睿仍然参与竞标。大部分企业对华睿的报价心有余悸，只有华睿与另外一家投标方。
正是迫于华睿如此逼人的低价攻势，2005年，国家发改委在招标文件中取消了“承诺上网电价最低的投标人为中标人”的文字，但上网电价的评分权重定为40％，仍占有很大比重。投标方所出的价格仍然较低。
七号文件争议背后
风电的定价问题一直是业界争议的焦点。在2006年1月1日《可再生能源法》正式实施之前，5万千瓦以上的项目，由国家发改委审批；5万千瓦及其以下项目则由省内审批。2003年国务院电价改革方案规定，风电暂不参与市场竞争，电量由电网企业按政府定价或招标价格优先购买。国家发展改革委则从2003年开始推行风电特许权开发方式，通过招投标确定风电开发商和上网电价，并与电网公司签订购电协议，保证风电电量全部上网，风电电价高出常规电源部分仍然在全省范围内分摊。
优惠政策的出台吸引了国内外风电投资者和设备商的注意力。但是很多投资者却很快发现，在中国投资风电并不容易，首先是很难获得项目，其次是一些优惠政策亦迟迟不能落实。
2005年2月28日通过的《中华人民共和国可再生能源法》将优惠政策以法律的形式固化，规定“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门……按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定”。但具体的定价方法则仍有待于《可再生能源法》实施细则确定。
从那时起，许多风电业内人士就希望中国能以固定电价的方式推出补贴电价。施鹏飞认为，中国应该吸取德国和丹麦的经验，这是目前世界上风电发展得比较好的国家，其中德国是采用高电价的方式规定风电为每度电0.055欧元（2004年），丹麦则是给投资商采购补贴。“我个人建议中国走德国的路子，通过固定的，或者补贴的方式以保证投资商能够盈利的电价把整个行业链条、市场带动起来。”中国可再生能源产业协会秘书长李俊峰对《财经》说。
恩德公司（NORDEX）驻北京副首席代表、销售总监胡景淼则坦言，英国采取的就是招标方法确定风电价格，是公认风电发展不成功的国家，中国应避免重蹈覆辙。
《可再生能源法》细则（即七号文件）的草案与业界的期望吻合。2005年11月8日，国家发改委办公厅 “发改办价格[2005]2397号”文件印送的关于可再生能源发电价格征求意见稿（下称征求意见稿）中明确规定，风电的上网电价将采取固定电价，电价由两部分构成，即以燃煤为参照的标杆电价加补贴每度电0.25元。据中国风能协会副理事长施鹏飞透露，直到草案的最后一稿，仍是规定对风电实行补贴性电价。
而在2006年年初，正式颁布实施的七号文件却最终改成“风力发电项目的上网电价实行政府指导价，电价标准由国务院主管部门按照招标形成的价格确定。”
在2003年以来风电招标屡屡招出低价的阴影之下，七号文件的出台加深了业界对于风电发展前景的担忧。绿色和平组织北京联络处在会后迅速发布了一个新闻稿，认为中国可能错过风电发展的大好时机。
在今年1月12日的新闻发布会上，国家发改委副主任张国宝副主任对于这种定价方式的改变作出了解释。他说，中国的地区差异大，各地上网电价不一，采取固定电价再加补贴电价的方式对不同地区开发风电的企业不公平。另外，如果几个公司争抢同一个风电项目，招标确定开发商比政府指定更公平。“中国的风场资源有限，在固定电价之下，企业争夺‘投资权’的矛盾将凸显，从而容易引发寻租的行为。”发改委能源所一位研究员指出。
中国电力联合会一位专家分析认为，决策者之所以选择了招投标制而不是固定电价制度，也是对中国的风能资源没有把握，怕大家一哄而上造成浪费。因为如果是固定电价，投资风电收益清楚稳定，会带来风电的大发展。“但现在不是风电大发展的最好时机，因为我国风电基础性的资料不齐，而且有多少千瓦风电装机，就需要有多少千瓦的机组做配套，会给电网造成较大压力。”他说。
一位电力行业资深人士则认为，标杆电价外加0.25元并无科学的测算依据；而采取特许权招标制度，可以引入竞争，压低成本。最后无论招标价格如何，只要企业愿意承受，就是市场价格，比政府的定价更科学。
实际上，国家发改委推出招标制的另一个主要目的，是希望通过招标来推动风电设备的国产化进程。2月19日，张国宝在一次电力会议上就明确指出，招标有利于促进风力发电机组的国产化。企业投标的价格低，就会选择相对低价的国产机组。
《可再生能源法》的起草人之一李俊峰亦承认，清洁能源发电的利润主要落在了设备商头上。而由于中国的国产风电设备才刚刚起步，国际上风电设备又主要由几家垄断，价格居高不下，“等于我们在一直补贴国外的制造商”。
“但也正因为此，如果招标电价太低的话，就会将开发商置于一个难受的处境：高价的设备、国产化的要求和低电价。”李俊峰补充说，“一个亏损的行业是没有人愿意投的。”
“国产化”负重
2005年5月，国家发改委正式下文，要求风电投资商确保风电设备70％的国产化率。国家发改委副主任张国宝是国产化设备的支持者：“我们20多年了搞风电为什么老搞不上去,就是因为前20多年,我们都拿外国的贷款买国外的设备。风虽然不要钱,但风电的成本是很高的，风电每千瓦的造价很高。”
但在业内人士看来，发改委的规定操之过急，很大程度上干涉了企业的决策。从技术上看，以新疆金风为主的一批国产设备制造商近几年才开始发展，其规模和技术均不能与国外制造商抗衡。
瑞丰可再生能源有限公司执行董事马克克勒尔（Mark Kelleher）认为，70％国产化率的要求给厂家施加了供应上的限制，有助于抑制风电设备价格的上涨；但这些限制也会束缚风电产业的发展，而且从长远看，国外设备的引进，对于中国国产风电设备的提高是一种竞争的压力。
胡景淼告诉《财经》，风电对设备稳定性要求很高，技术上稍有差池就很可能根本在野外不能运转；进口风机价格虽高，但技术先进，从投资商的角度来说，使用进口风机可以减少日后的质量事故和维护费用。
由于国家发改委在特许权项目招标中对设备进行捆绑指定，许多外资风电设备商的订单受到了影响。一位在国内排名靠前的外资风电设备商称，这种捆绑指定行为使他们在中国的市场份额止步不前，甚至合资厂商也受到排斥。
主管部门意在为中国的设备制造商提供一个稳定的市场空间。然而，仅仅有市场并不能解决所有的难题。技术问题仍是横亘在国产设备制造商面前的一道难题：国外的设备制造商，风电机组可以达到3600千瓦，样机最大的是5000千瓦；而中国商业化的产品，规格最高的为750千瓦。1200千瓦以上的机组目前国内厂商只有金风刚刚试验成功，其技术仍是落后的“定桨定速”的技术。
金风的于午铭告诉记者，风电的设备看起来零部件不太多.但关键是要在很恶劣的环境下连续运行20年,而且保证一定的可利用率，“这不是一个很轻松的要求。”
“我们现在与国外的差别，从量上能否上兆瓦级，质上能否从定桨定速到变桨变速。还有在野外环境下的机组可靠性问题。”中国风能协会理事长施鹏飞说。
谁来制定招标的标准
在中国，招标定价之所以引起轩然大波，其主要原因还在于之前的风电招标结果屡屡让业界跌破眼镜，爆出根本无利可图的低价，在这种情况下，风电发展前景堪忧。事实上，在七号文件出台之后，外资已普遍处于观望状态。
而低价的由来，在业界资深观察家看来，不外乎两个原因：一是电力业内的新面孔为了能够打入电力行业，不惜低价进入国家鼓励发展的风电行业，华睿即是一例；其二则是一些国有电力企业受制于风电配额的规定，以及国企领导人为求政绩要抢风电项目。
一家大型电力企业人士则表示，所以很多企业去参与投标，多有“捧场”心态，“哪怕这个项目亏损，可以通过其他项目补回来。”低价中标的企业则将希望寄托在未来风电电价项目调整，以及通过向国际能源公司卖出一部分二氧化碳减排指标来弥补损失。
业界普遍认为，招标并非不可行，关键是招标的标准和规则必须明确，避免已经暴露出来的企业非理性行为，否则只能将真正的市场投资者挡在门外。中国可再生能源专业委员会主任朱俊生在接受《财经》采访时透露，“现在我们在考虑怎么去改变招投标的规则。要去掉最高的，去掉最低的，找一个平均的中间价格，看谁能最接近这个平均价格。”这个建议目前已提交发改委。
李俊峰则强调，应对最低价格中标而不能完成者实行重罚。李建议对于这样的项目，发改委应重罚三个主体：第一，组织招标的机构；第二，招标公司，因为招标公司收了高额的费用，不能招出一个完全不合实际的价格来；第三则是中标企业。“如果没有人承担责任，这种招标招出来的地板价还是会有。”亦有能源专家提出，招标时应收取高额保证金，并剥夺中标而未完成者以后竞标之权力。
“十一五”期间，中国以风能为主的新能源产业面临发展机遇。旧规已破，新规尚未随着一系列可再生能源法律法规的出台而明晰。在历史的机遇面前，能否尽快设计出完善的市场交易机制，已成为决策者目前面临的问题，也是决定中国清洁能源未来出路的关键。
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