农业生态旅游发展中农民环境权保护研究

来源:用户上传      作者: 周帮扬 李娟 高广飞

　　摘要：农业生态旅游是一种新型农业生产经营形式，也是一种新型旅游活动项目，是我国农业发展的一个新亮点。文章从环境弱势群体农民环境权的角度出发，主要从宏观――行政主管部门、中观――社会中间层、微观――农民利益分享三个方面阐述农业生态旅游发展过程中农民环境权保护存在的问题。针对此问题进而提出生态旅游主管部门协调机制、社会中间层组织职能完善、农民利益分享激励机制的具体对策。意使农业生态旅游活动对环境的负影响降到最低，实现对农民环境权的保护，为农业生态旅游发展与和可持续发展提供启示。
　　关键词：基本人权　环境权　农业生态旅游　环境污染
　　中图分类号：F592.3　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-018-02
　　
　　农业生态旅游在充分利用农村剩余劳动力、增加农民收入、加快农产品流通和农村第三产业的发展具有巨大的推动作用，但农业生态旅游带来的环境负面影响也是不容忽视的。农民是环境权利意识与环境维权能力最弱的一个群体，对农民环境权的忽视和侵害，会造成新的社会矛盾，并必将损害农业生态旅游区和社会的长远利益。因此，探讨农民环境权益的保护困境和路径十分必要和紧迫。
　　
　　一、研究缘起：农民环境权现状
　　
　　最早宣告环境权的是1972年的《人类环境宣言》中：“人类有权在一种能够过尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。”吕宗梅教授认为环境权是公民的一项基本人权，公民在健康优美的环境中生存的权利，实为公民与生俱来的应有权利。环境权是指人有享受新鲜的空气，安静的环境不受污染破坏的权利。环境权是人的一项基本人权。不仅城市居民具有环境权，农民也享有环境权。农民在政治、经济、文化、社会地位上一直处于弱势地位，在环境资源利用和环境权享有上也处于这种弱势地位，但农民有维护自己权益不受侵害的权利。农民环境权是农民权益的一项重要内容，环境权是公民生存权和发展权的前提和基础。已有研究很少有明确界定农民发展权的概念，但对其内涵外延均有涉及。农民环境权是基于农民所处的经济、社会制度、生产方式的现状所提出来的。农民享有在适宜的环境中生活的权利，环境权事关每个人的身心健康、生命安全和生存的权利。将农民作为环境权的主体进行考察，一方面，是因为农民占中国人口的绝大多数。农民环境权的现状反映了全国环境保护的水平：另一方面。是囿于二元结构的制约，农民环境权的享有现状又具有自身的特殊性。农民环境权现状主要从以下两个方面进行阐述：
　　
　　1、农民环境权被漠视。环境权是农民的一项基本人权。保护农民的环境权利，是对农民权益最直接、最具体、最实在的保护。由于城乡二元制度的影响，农民的环境权与城市居民的环境权相比较而言。农民的环境权更容易被人忽视。农业生态旅游成为推动农村经济发展的“助动力”，但在农业生态旅游发展过程中却忽视了农民环境权保护。在农业生态旅游发展前的规划中，未把农民环境权保护理念融入规划理念之中，在社会中间层的职能设置上也未考虑农民环境权保护这一职责。农民的实体性权力即土地使用开发权、清洁空气权和安宁权、对环境污染的知情权、参与环境影响评价制度的权利均被忽视。农民这一弱势群体的环境权保护得不到应有的重视，致使农民社会、经济、政治、文化地位更加边缘化，农业生态旅游的发展也会相应地受到限制。
　　
　　2、农民环境权被侵害。农业生态旅游发展的前提是农业体系内部功能的良性循环和良好的生态美景。但目前，农业生态旅游业不合理的开发和管理，不按法律法规进行规划和建设的现象依然存在，一些农业生态旅游企业片面追求经济利益，过分依赖非自然技术手段发展农业生态旅游，使农业生态旅游在发展的同时，便产生了一种“附带效应”，表现为旅游地大量的白色污染，建筑污染、破坏性建设与噪声污染等。这种附带效应严重扰乱了旅游地农民的宁静生活，影响了农民生活的环境质量，使农民直接承受农业资源破坏的恶果，环境资源的生态价值大大破坏，环境资源的非生态价值的特性如舒适性、和谐性也遭受到破坏。直接侵犯了农民的环境权，农民无法像以前一样享受到清新的空气，宁静美好的自然环境。
　　
　　二、现实考量：农民环境权保护存在的具体困境
　　
　　农民环境权侵害是多种因素导致的结果，此处主要从宏观、中观和微观三个方面阐述农业生态旅游发展过程农民环境权保护的困境。
　　
　　1、多部门管理协调机制不健全。我国旅游区类型多样，管理机制也多种多样。从宏观上看，我国的生态旅游业并无一个统一的管理部门，主要由环保部、国土资源部、建设部、国家文物局、旅游局、林业部、农业部等部门共同管理。从对生态旅游的微观管理机制上看，主要有事业单位运营管理、企业运营管理等形式。这种错综复杂的管理模式必将造成权力交叉。多头管理的局面。由于各部门之间缺乏有机的配合与协调，在生态旅游区的规划及运行中，就形成了各自为政、有利必争，有害必推的局面。有的生态旅游企业根本不具有污染处理设备就开始运营，也有很多生态旅游企业虽然配备污染处理设备，但钻监管的“漏洞”，污染后期处理不到位的现象时有发生。由此可见，管理职权分散、信息沟通不畅通、信息沟通不及时等因素也必然会造成生态旅游区的不合理规划发生后无法及时规范管制，违法排放无法及时阻止的现象，而且也会间接纵容生态旅游企业环境污染的发生。
　　
　　2、社会中间层组织农民环境权保护职能空缺。社会中间层组织在发达国家已成为弥补市场与政府缺陷、解决社会保障问题。维护社会公平不可或缺的力量。而在我国。由于政治、经济等各方面因素的影响，社会中间层组织还存在一定的约束性，还未完全发挥其实际意义上的职责和权能。生态旅游中的社会中间层组织主要包括：旅游协会、绿色组织、环保组织等。社会中间层组织的职能主要有：第一，为政府和生态旅游管理部门制定有关政策提供决策建议，向政府和主管单位及有关部门反映会员意见、建议和要求，协助生态旅游主管部门规范生态旅游市场行为。第二。沟通生态旅游企业与政府及其他各有关部门之间的联系，向生态旅游企业宣传政府的有关政策、法律法规并协助贯彻执行。第三，为生态旅游经营企业提供咨询服务。收集和研究国内外生态旅游行业发展的各种信息资料，开展生态旅游市场、投资开发、生态旅游规划、经营管理和服务规范等方面的调研。第日，组织生态旅游行业订立行规公约，并监督遵守，搞好行业自律，维护生态旅游市场秩序，优化生态旅游环境。社会中间层组织充分发挥其职能协调政府与生态旅游企业之间的关系，但社会中间层组织却忽视了一个弱势群体的权利保护――农民环境权的保护。社会中间层组织的职能定位空

缺导致农民环境权长期处于忽视和侵害状态。
　　
　　3、农民保护环境缺乏激励机制。由于我国农民的生活水平和受教育程度较低，农民普遍对环境权缺乏了解，因而履行环境保护义务的积极性不高。农民在农业生产中追求经济效益，往往过度开发自然资源。大量使用农药、化肥，造成了严重的生态环境污染和破坏。在农业生态旅游发展中，以就业为目的的农民，仅仅追求经济收入的增加，而未以保护环境为自身发展的需要。这主要是因为，农民保护环境缺乏激烈机制，我国农民参与旅游开发不仅参与程度和层次较低，而且处于被动参与状态，缺乏激励机制来引导农民参与。国际生态旅游协会对生态旅游的定义是：“生态旅游是一种到自然地区的责任旅游，它可以促进环境保育，并维护当地人民的生活福祉。”可见，生态旅游其中一个目标就是维护当地人民的福祉。而生态旅游实践中，农业生态旅游中农民参与程度较低，往往导致农民在利益分配上面处于弱势，也就无法调动农民参与农业生态旅游发展的积极性，从而农民保护环境的责任和义务也就无法落实。如果单纯考虑地方政绩和旅游开发效益而忽视所得利益分配的公平性，排斥农民参与，那么这样的旅游发展思路不利于整个社会经济的和谐发展和对农民弱势群体的扶助，违背“三农”政策的社会价值导向。
　　
　　三、理性归结：农民环境权保护对策
　　
　　1、重视与加强――农业生态旅游主管部门间的协调。美国主要由国家公园管理局代表国家直接管理全国国家生态旅游的行政、人事、业务、经营、规划等事宜，不受各州行政权力的干涉，这是一个国家所有、国家管理、单一管理、目的明确的集中统一管理系统，这种管理模式就能实现管理和监督的可操作性和有效性。而根据我国的国情，只能努力协调生态旅游各主管部门之间进行密切配合，对生态旅游发展实行有效的行业管理，建立生态旅游监督管理机制，明确资源管理风险，确定环境承受力，统一规划。统一管理，实现信息及时交流，建立监督机制。对环境污染信息及时监督和反馈，全方位的监督与反馈，发现问题采取措施积极补救。总而言之，这就需要生态旅游监管部门，各司其职。从前期生态旅游规划到后期旅游污染处理的全程监督和管理，保护农业生态旅游环境，从而达到保护农民环境权的目的。
　　
　　2、反思与突破――社会中间层组织的职能。中间层组织是经济社会发展的产物，是在政府失灵的情况下应用而生的。在我国大力提倡依法行政、构建服务型政府的同时。要使政府有效发挥宏观调控职能，就必须注重与社会中间层组织的协调。社会中间层组织既不同于政府，也不同于企业本身，其不直接参加市场交易活动，主要职能在于沟通联系、协调服务、反馈信息、提供建议等，沟通好企业内部、企业与政府之间的关系。以促进市场的良好运转和社会公共事业的发展。在生态旅游发展中，社会中间层组织的职能只局限于传统的职能的范围内，只注重协助政府管理和为生态旅游旅游企业提供咨询和服务，却忽视了农业生态旅游发展中农民环境权的保护。社会中间层组织必须突破已有职能的局限，注重农民环境权的保护和维权，切实担任起保护农民环境权的职责，既保护农民的环境权利又为促进农业生态旅游的可持续发展提供保障。社会中间层组织应该关注和保护生态旅游区农民的环境权，协助生态旅游主管部门规范前期环境设备和后期污染物排放和处理的落实，在农民的环境权受到侵害时，及时为其提供法律咨询和援助，保护农民的环境权免受不法侵害。
　　
　　3、建立与完善――农民利益分享激励机制。农民也是自身环境权保护的一个重要的主体。利益是人类永恒的追求，对农业生态旅游区农民的利益保障也是激励其保护环境的一种有效机制。众多发达国家都建立了以社区为基础的生态旅游，国际生态旅游认证标准中把是否以社区为基础作为一个评价标准。把生态旅游项目与当地居民的经济发展结合起来，可使他们从消耗生态资源来维持生活转向从事生态资源的开发和管理工作，不仅能缓解生态资源保护的压力，而且还可以形成相关利益群体，形成对生态旅游资源保护的合力。社区参与制度是对社区农民权益的有效保障，它不仅可以保障当地居民的正当利益。同时也有利于激发当地居民对生态资源保护的热情。通过这种利益激励机制，让农民参与农业生态旅游经营活动中，通过利益分配机制，参与到政府、企业的利益分配过程中。给当地社区带来持久的经济利益。生态旅游发达国家把居民参与生态旅游的程度作为评价生态旅游发展优劣的一项重要指标。如在澳大利亚生态旅游区要依靠当地群众参与生态旅游资源保护，形成社区、公司与居民共同开发的管理格局。1996年澳大利亚开始了全国生态旅游认证项目(NEAP)，是由两个非政府机构――澳大利亚生态旅游协会(EAA)和澳大利亚旅游经营者网络(ATON)组织的，其中把使当地社区受益(包括和当地社区一起工作、对当地社区最小影响、社区参与)作为生态旅游认证的一项重要内容。落实与完善利益分享激励机制，一方面。农民能够分享农业生态旅游的经济效益，经济地位有了显著的提高；另一方面，参与农业生态旅游的管理和决策，社会地位有了一定的提高，相应地农业生态旅游企业对农民环境权的保护责任意识就有所提高，农民生活环境的保护、生产条件的保护有了一定的保障。
　　
　　四、结语
　　
　　“三农”问题是一个关系到国民经济协调发展、全面实现和谐社会的重要问题，那么农民环境权的保护理应受到应有的重视。农业生态旅游发展中农民权益保护的最终目的就是要消除贫困，实现公平，让农民充分享受农业生态旅游发展的成果，同时为农业生态旅游资源保护、可持续发展作出贡献。努力把保护农民权益理念融入到农业生态旅游发展的规划设计中，使农业生态旅游发展在发展的同时为当地农民谋福祉。
　　
　　[注：本文得到华中农业大学文法学院科技处基于农民环境权保护的农业生态旅游法律问题及对策研究项目的资助。]
　　
　　注释：
　　①金瑞林.环境与资源保护法学.北京大学出版社，1999.124-125.
　　②吕忠梅.环境法新视野[M].北京：中国政法大学出版社.2000.115-117.
　　③盛勇.农民环境权实现的多维度考量[J].黑河学刊，2010(1).
　　④张英洪.农民权利论[M].中国经济出版社，2007(7).
　　⑤阳相翼.农民环境权益的法律保障[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2007(5)103.
　　⑥郑群明，钟林生.参与式乡村旅游开发模式探讨[D].旅游学刊，2002，(4).
　　⑦宗圆圆.欠发达地区旅游开发中的农民参与机制与治道研究[J].旅游理论研究，2008(3).
　　⑧汤春琳.我国生态旅游资源保护法律问题研究[D].江西理工大学，19页.
　　
　　参考文献：
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