社会保险法:社会保障体系的制度突破
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作者: 冯永华
摘 要：社会保险法出台，这是最高国家立法机关首次就社保制度进行立法，具有划时代的意义。该法从提高基本养老保险统筹层次、明确养老保险可以进行转移接续，到要求建立异地就医医疗费用结算制度、加强对百姓“保命钱”的监管……社会保险法的通过和实施，关系广大民众的切身利益，必将对我国社会保险制度的发展和完善产生深刻影响。
关键词：社会保险法 社会保障体系 制度突破
中图分类号：C979 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2010）12-086-02
一、导言
十一届全国人大常委会第十七次会议2010年10月28日下午经表决，通过了社会保险法。将于2011年7月1日起施行。社会保险法草案从2007年底提请全国人大常委会进行初次审议，至今已历时三年，期间共经全国人大常委会审议四次。一般法律三审即可通过，而《社会保险法》历经四稿，可见社会对这部法律的关注，以及此次立法的重要性与复杂性。
社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。社会保险法的通过和实施，关系广大民众的切身利益，必将对我国社会保险制度的发展和完善产生深刻影响。
二、社会保险法的重大现实意义
1.社会保险法的出台，对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。在此之前，尽管各种社会保险制度已在中国实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确的价值取向。社会保险制度改革20多年来，一直是在没有基本法律依据的条件下推进的，现在确实到了急切需要由试验性阶段走向定型、稳定、可持续的发展阶段。从社会保险领域的立法来看，目前还没有一个层次比较高的、比较权威的，都是停留在行政法规的层次上，行政法规或者地方立法在提高社会保险层次问题上，在社会保险的强制性方面，确实还存在一些不足，所以出台社会保险法对建立和完善社会主义法律体系，实现覆盖城乡的社会保障体系意义重大。
2.社会保险法作为我国社会保险领域的首部综合性法律，是我国社会保障体系建设中一次重大的制度突破；同时，它又是一部民生大法，涉及养老、医疗、工伤、失业、生育等多项社会保障，它的施行无疑将对每个人的生活产生巨大影响。在“十二五”到来之际，社会保险法与广大民众见面，既是对“十一五”期间我国社会保障体系制度建设的总结，也是“十二五”规划中保障和改善民生指导思想的集中体现。它的施行不仅为下一个5年加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设提供了法律保障，也将对维护社会和谐稳定、全面建设小康社会发挥重要作用。
3.社会保险法出台，是我们国家经济发展到一个较高水平的必然结果。社会保险法草案从我国基本国情出发，认真总结我国社会保险工作的实践经验，确立了我国社会保险工作的方针，明确了我国社会保险制度的基本法律框架，建立了一系列社会保险制度，对社会保险各险种及其适用作了分类规范，使城乡居民能够共享改革发展的成果，充分体现了国家对人民群众切身利益的保障，有利于社会稳定和国家安定。几年来我国社会保险制度建设已经有了重大发展，为该法的出台奠定了基础。社会保险法关注民生，保证公平，调整国家、集体、个人之间的关系，是一部事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的极为重要的法律，是完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的重要法律支柱。
三、社会保险法的重大突破
社会保险法的亮点体现在制度上的突破。一是以法律的形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社会保险体系，这是一个非常大的成就。二是体现了统筹城乡的原则，对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资方式、待遇标准也正在朝着一致的方向努力。三是突出了参保人员的合法权利，在保险制度的设计和实施方面，始终以保护参保人的权利、以提供政府服务为重点。社会保险法涉及了提高基本养老保险统筹层次、明确养老保险可以进行转移接续，要求建立异地就医医疗费用结算制度、加强对百姓“保命钱”的监管等几大民生热点问题。
1.解决了养老、医疗保险续转难题。基本养老保险关系转移接续不畅，已经成为制约我国社会保险事业发展的突出问题。由于转移接续难，造成劳动者参保积极性不高，有的地方甚至出现了大量农民工退保。此次通过的社保法明确规定:个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。这解决了一个大家关心的问题，人们从一个地方到另外一个地方就业时不用退保，养老保险可以跟着人走。而在医疗保险方面，针对异地报销医疗费难，影响参保人员享受基本医疗保险待遇问题，社会保险法规定：有关社会保险行政部门和卫生行政部门应当建立异地就医医疗费用结算制度，通过异地协作机制来保障参保人员享受基本医疗保险待遇。
2.基本保险首次确立全国统筹目标。此前的社会保险法草案对如何进一步提高基本养老保险的统筹层次这一问题规定不太明确，而这是经济欠发达地区群众十分关注的问题。据资料统计，到2009年底，全国所有的省级行政区都制定了省级统筹的制度。经过评估，已经有25个省级单位达到了省级统筹的标准，还有27个单位正在评估。鉴于目前各地已基本实现基本养老保险基金省级统筹，社会保险法在表决前的最后时刻就提高社会保险统筹层次作出明确规定：基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。全国统筹最大的好处是能够解决我国幅员辽阔、区域发展不平衡的问题，解决用东部支持西部、城市支持农村的问题，促进全国统一开放劳动力市场的形成。
3.强化社会保险基金征缴的力度。过去20多年的社会保险制度实施过程中，经常出现社会保险费征缴困难的问题。有一些企业是因为经营困难、濒临破产等客观原因，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳保险费。
这次社会保险法强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。法律规定：用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。职工应当参加工伤保险，由用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费；用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。
针对欠缴社会保险费的现象，法律也规定了极有操作性的刚性应对措施：社会保险费征收机构可以向银行和其他金融机构查询其存款账户，并向有关行政部门申请划拨;同时，未提供担保的，还可申请人民法院采取扣押、查封、拍卖措施，抵缴社会保险费。
针对工伤保险欠费，法律还专门规定：职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。先行支付的工伤保险待遇应当由用人单位偿还，不偿还的可依法追偿。
4.加强监管确保社会保险基金的安全性。我国的社会保险基金主要来源部分采用的是社会统筹和个人账户相结合的制度，随着社会统筹部分的积累和个人账户的做实，社会保险基金数额巨大。据统计，截至2009年底，社会保险基金会管理的资产规模已达到7766亿元，基金安全引人瞩目。目前社会保险基金累积结存数额较大，又比较分散，近年来有关社保基金的大案不时传出，成为全社会关注的焦点。有关专家指出，目前一些地方社会保险行政部门集行政监管与投资运营于一身，自己监管自己，成为制度的一个极大隐患。
这次社会保险法规定了：国家对社会保险基金实行严格监管；国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行；鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。同时还进一步规定社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。社会保险基金是老百姓的“保命钱”。为了确保社会保险基金的安全和保值增值，我们的法律必须加强监督，构筑全面、严密、科学有效的监督体系
四、社会保险法争议的焦点
1.社会保险法的一些重要制度授权较多，操作性不强。有些专家学者认为社会保险法授权条款较多可能会使权力集中在基层，一方面影响法律的实施，另一方面也容易导致各地差异大，带来保险转续更加困难的问题。对此，权威部门作出了解释。这些授权性条款，有的已经有了由国务院及主管部门的法规，如养老保险关系转移接续办法。而有些授权性条款，确实还未有相关规定。主要考虑社会保险制度正在快速发展和变化的过程中，新的机制正在建立，有的制度正在探索，所以很难用法律的形式固定化。同时，我国幅员比较大，社会保险制度的形成和发展历史又比较短，因此，本着发挥中央和地方两个积极性的原则，国家立法在确定大原则的基础上要给国务院和地方一些空间。授权性条款不会影响法律的施行，社会保险法通过后，人大常委会将督促国务院有关部门尽快制定配套法规。不过，除了上述原因一些专家认为不少授权性条款是因为部门利益冲突难以调和而刻意规避。最典型的例子，莫过于社会保险费的征收主体。中国目前社会保险费的征收工作，已经形成了由税务部门和社会保险部门“齐抓共管”的格局。不仅影响制度整合，且存在记账不清的风险。
2.社会保险法回避了一些亟待解决的难题。公职人员的参保问题，在前后多次审议中均是焦点。公众对于事业单位工作人员以及公务员参加养老保险的问题意见集中。他们认为，公务员不需缴纳养老保险费而享受高额养老金，同时企业职工缴费负担沉重但养老金水平却远远低于公务员。在过去公务员与有的企业职工都属于干部的历史背景下，这种悬殊差距的不合理性更加凸显。草案规定使已有的不平等变为建议公务员与企业职工实行统一的养老保险制度。
总之，“十一五”是建国以来社会保障体系建设发展最快的时期，填补了多项社会保障制度建设的空白。但在制度建立过程中，存在的一些矛盾和问题是无法在现阶段通过法律规定解决的，而社会保险法最大的意义在于从大的法律层面将一些基本的原则确定下来。对此，有关专家认为，中国社会保险制度还在建立健全过程中，有些制度需要根据经济社会的发展逐步完善。中国社会保险制度的问题太多，我们不可能期望一部法律解决所有的问题。很多问题只能一步一步来。只要能够把社会保险的基本制度、基本权利、义务和推进方向通过法律形式确定下来，就是一大进步。
注：[本文为天津市2008年度哲学社会科学规划课题项目，课题项目名称为：《养老金制度的经济分析与对策研究》，项目编码为：TJYY08-2-046（一般）]
参考文献：
1.陈信勇.中国社会保险制度研究[J].浙江大学出版社,2010
2.杨风寿.我国社会保险关系转移和接续问题研究[J].中国人口・资源与环境,2010（20）
3.李坤刚.我国社会保险制度的强制性问题研究[J].河南省政法管理干部学院学报,2010(2)
（作者单位：中共天津市委党校 天津 300191）
（责编：吕尚）
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