浅析资源性国有资产管理
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作者: 刘栩畅
[摘 要]分析现阶段我国资源性国有资产管理方面存在的问题,提出相应的对策建议,并重点阐述国有资源的资产化和产权管理的重要性。
[关键词]资源性国有资产 问题及建议 国有资源资产化 产权管理
自然资源作为物质生产的基础,在国民经济发展中发挥着举足轻重的作用。它既作为一种产品在市场流通,又作为物质生产资料用于社会再生产。国家对于自然资源的管理,影响着国家整体经济的运行。目前,我们的资源存在着产权不清、缺乏统一管理、忽视价值只重实物管理、浪费流失现象严重等问题。由于资源的稀缺性,及经济发展和人民生活对其的巨大需求,迫切需要合理科学的加强国有资源的管理,明晰资源性国有资产的管理依据,逐步完善管理体制。
一、资源性国有资产的界定
资源性国有资产,是指依据我国法律规定,所有权属于国家的自然资源。其具有天然性、有用性、有限性、计量性和垄断性的特点。通常将资源性国有资产分为国有土地资源、国有森林资源、国有矿产资源、国有草原资源、国有水资源以及国有海洋资源。加强国有资源资产的管理具有维护全体国民的共同利益、优化资源的配置、促进经济的可持续发展、保护生态平衡等意义。
二、资源性国有资产管理现状
资源性国有资产与经营性国有资产、非经营性国有资产共同构成完整的国有资产体系。我国目前对于经营性国有资产和非经营性国有资产的管理都有了较大的进展,但对于资源性国有资产因其分布广泛、各种资源性质不同、不易管理等特点,仍存在许多问题,主要有:
(一)国有资源资产化程度低
资源资产化是界定资源的所有者、衡量资源的可利用价值,并且,资产的所有者有权在其创造的价值中获得收益。国家转让自然资源的占有使用权获得了出让金,但国家作为所有者却未获得相应的收益,如以股息等形式的收益。此外,国有资源的产品价格过低,因其只包含了开发成本和运营成本,未包含资源所有者的投资收益,不能形成合理有效的价格约束机制,刺激了对资源性产品的需求,造成了资源的浪费。国有资源的资产化程度低也不利于资源性产品形成市场供求机制、有效合理地配置资源。
(二)国有资源资产管理体制不完善
国有资源资产的管理机构较多,对于国有土地、海洋、森林、草原、农业等分设部门进行管理。缺乏统一的主管机构,会导致各个部门间沟通不足、分工不明、缺乏统一性和协调性等问题。首先,机构间的管理范围和管理权限的划分中存在重复和空缺现象,牵涉不同级次和不同性质部门间的利益关系,最终降低了管理的效率和效果。其次,在整体上和局部上都存在计划不统一的现象。资源的开采利用不能在全国形成均衡合理的整体机制;在地区,不同时间的开采也缺乏连贯性,和长久的规划。
(三)国有资源管理产权管理不足
国有资源的产权管理不足,主要体现在产权界定、登记和产权转让三个方面。一是国家作为资源性国有资产的所有者,拥有国有资产,但现实中却出现了无偿占有国有资源、将国有资源的使用权代替所有权等现象。不同管理部门间的产权界定因管理体制不完善也存在不协调等问题,不同资源性资产管理部门间产权划分不明,导致管理的缺失或重复。这一方面造成部门间的产权纠纷,另一方面又形成某些资源的管理不足,没有切实维护好国家所有者的权益。二是我国自然资源分布广泛,种类较多,但目前没有形成系统的产权登记制度,一些已勘探出的资源不能纳入有效的管理,一些未开发但具有开采利用价值的资源也缺少界定以形成合理的保护;没有统一的登记体系也不利于在全国形成调配机制,解决资源分布不均、过度开采或缺少开发等问题。三是产权转让市场不够完善,资源产权没有形成保护资源所有者权益的有效机制。对于资源产权转让的估价也没有较完善、科学的方法,转让价格等也存在一些不合理现象。
(四)国有资源法制体系不健全
目前,我国虽对个别资源有专门的法律法规,如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国矿产资源法》等,但在资源性国有资产管理总体上仍很缺乏,没有形成健全的法制体系。创造良好的法律环境是管理资源性国有资产的基础,保护国家所有者权益、保护国有资产的有力依据。对于严重的违法现象,如哄抢、盗窃国有资产,因个人采矿破坏地质结构等原因导致国有矿藏损失严重,以及对草原森林的破坏导致的水土流失、环境恶化等,没有严格完善的惩罚机制,缺乏法律的有力保护。
三、加强资源性国有资产管理的建议
(一)加强国有资源价值管理,促进国有资源资产化
资源资产化管理将自然资源作为资产,开发利用自然资源的企业作为一个独立产业,国家作为国有资源的所有者以资源的所有权对企业进行投资,企业通过支付出让金的形式获得资源的占有使用权,并按照科学原则和经济规律,在市场经济条件下运作。这样的管理方式,既明晰了产权关系,对应了相关产权的收益,也使国有资源更加市场化,提高开采利用效率,形成合理的定价,国家也可解决资源开采投入不足等问题。促进国有资源的资产化,更加明晰资源性资产的产权关系,也有助于对其的有效管理。
此外,在国有资源的价值管理方面,国有资源作为直接生产要素,具有交换价值,并且应纳入商品经济的轨道。其作为资源性产品的原材料,应计入资源性产品的成本,为所有者带来收益。
(二)完善国有资源管理体制
国有资源管理体制,首先应当坚持统一管理与分级管理相结合的原则。统一管理,是指国有资源开发利用的计划管理和国有资源所有权的统一管理。一是确保国有资源的有序开发利用,并能形成科学合理的长期规划,有利于资源的可持续开采利用;二是确保国有资源的国家所有者权益。其次,应当实行国有资源所有者代表、委托管理机构和多层次国有资源经营单位相结合的国有资源管理体系。使国有资源的管理体制更具整体性,分工明确,且具有效率。在必要的时候也可考虑形成统一的专门的资源性国有资产管理机构,以解决权力分散状态下效率较低等问题,但也要避免机构重复设置的问题。
(三)加强国有资源所有权管理,维护所有者权益
资源性国有资产的所有权属于国家,所以国家依据对其的所有权,应当获得资源投资收益。国有资源的补偿,应当以流转税、资源税等税种的形式加以规范和体现;国有资源作为资本投入的收益,应当以上缴资源利润的形式加以规范和体现;国有资源的勘探、开发和设备的投资收益,应当以上缴投资利润的形式加以规范和体现;国有资源作为一般生产条件和间接生产要素投入的收益,应当以所得税的形式加以规范和体现。
(四)加强资源性资产的产权登记和产权转让
鉴于国有资源的特点及管理的需要,可建立完善的产权登记,也可运用数据库等形式形成资源产权目录。健全资源性资产的产权登记,是维护国家所有者权益、切实管理国有资源的基础。在此之上,可进行对资源勘探、开采、利用地统一监管,有利于及时发现市场运行中的问题并加以解决。
在市场经济的建立和逐步完善下,对出现的资源性国有资产的产权变动要加强管理。对土地使用权和采矿权的依法转让实行产权变更登记,对土地使用权和采矿权的折价出资要加强审批和监督管理。在出让形式和出让价格上也应不断探求合理方式,减小在转让中因联动房地产行业等原因,对宏观经济产生的影响。
在资源性国有资产发生产权变动时,其价值需评估,所以还涉及资源性资产的评估问题。对国有资源的价值评估还未形成完整均衡科学的方法,仍需进一步探索,确定合理的评估对象、评估核心和评估基础等,有效维护国家作为资源性国有资产所有者的权益。
(五)健全法制,依法管理
应对国有资源的管理中存在的严重违法现象,要建立完善的法律法规体系,严格规范和惩罚违法行为。在法律体系的不断完善过程中,也对资源性国有资产的管理更加深入和具体。管理体制和法律体制的结合是实现国有资源管理规范化有效化的最佳途径。所以,应注重在国有资源,如开发利用和保护、收益管理等方面的法制健全,实现依法管理。
资源稀缺已成为我国经济发展中的一大瓶颈,而资源的开采利用效率的提高,有助于缓解资源的紧缺度,也有利于环境的保护。同时,因资源性国有资产在国民经济发展中的基础作用,要针对现实存在的主要问题,加强对其的管理和调控。
在实际的管理过程中,应当坚持遵循客观规律,明晰产权,统一规划和因地制宜相结合,经济效益、社会效益和生态效益相统一,培育和发展产权市场等原则。既要依法合理维护国家所有者权益,又要使资源性国有资产形成有效的市场机制,优化管理和配置,使国有资源的使用效率最大化,发挥其对国家经济发展的最大作用。■
参考文献:
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