三种小型农田水利建设筹资模式与启示

来源:用户上传      作者: 殷成国

　　2007年来，湖北省安陆市探索的国家投入引导、社会投入主导、产权流转倡导的三种小型农田建设筹资模式，拓宽了小型农田水利建设资金来源渠道，保证了小型农田水利建设的稳步推进。2009年11月，该县经水利部和财政部批准为全国200个、湖北省17个小型农田水利建设重点县市之一。
　　
　　小型农田水利建设的三种筹资模式
　　
　　在探索小型农田建设的资金来源渠道方面，安陆市主要探索了三种筹资模式。
　　政府投入引导模式。一是争取中央、省级财政投入。四年来，安陆市累计争取国家、省级财政资金1890万元，用于小型水利工程建设。二是加大县本级财政投入。从2008年开始，政府每年从财政单列资金100万元以上，累计投入资金365万元。通过中央、省级以及县本级财政投入，先后兴修小型水利512处，增加和改善灌溉面积4.2万余亩。
　　社会投入主导模式。安陆市在湖北省首创“三民兴水”（民主谋水利、民众干水利、民营兴水利）做法，以小型农村水利重点项目建设为依托，通过动员村级组织、企业和个人投资兴办服务型、经营型小型水利工程项目。四年来，先后有317个村级组织筹资1755万元，通过群众和社会筹资4265万元，累计兴修小型水利1235处，新增蓄水能力6420多万立方米。
　　产权流转倡导模式。安陆市按照“谁投资、谁经营、谁所有”的原则，通过拍卖、买断、租赁、承包等方式，推进水利工程产权流转制度改革。先后共拍卖了174座小型水库，3681口塘堰和21处泵站的经营权和使用权，吸引资金7600万元。做到了小型农田水利设施所有权与使用管理权相分离，较好落实维护责任和主体，盘活现有水利存量资产，解决长期以来水利设施投入不足，管理滞后的问题。
　　
　　三种筹资模式利弊比较与效果检验
　　
　　利弊分析
　　政府投入引导模式示范效应强，覆盖面较窄。在国家不断加大“惠农强农”的大背景下，各级财政对小型农田水利设施投入不断增长，政府投入引导模式，对吸引社会投资、民间投资具有很强的示范效应，具有另外两种筹资模式所不具备的优势。但是，由于各级政府财力所限，覆盖面较小，不能解决千差万别的小型水利建设所需。
　　社会主导模式短期见效快，可持续性较差。通过各级政府广泛动员，强力推动，能够在较短时间里筹集较多资金，对于推动小型农田水利建设效果明显。但该模式较政府模式而言，不具备资金来源的国家保障，较产权流转模式而言，不具备广泛而自愿的资金投入吸引力，因而可持续性相对较差。
　　产权流转模式筹资渠道多，抗风险能力较弱。通过个人独资办水利、股份合作办水利、民营办水利、农户合伙办水利等四种方式，实现小型水利工程项目的所有权与经营权、使用权、收益权相分离，使小型水利的资源、存量资产、技术、资金等价值得到有效体现，较好落实维护责任和主体并解决了小型水利设施投入不足，管理滞后的问题。较之政府投入模式相比，更能实现各种要素资源的有效配置，最大限度发挥各种积极性。较之社会投入模式相比，更符合市场经济规律。但其弊端在于，在市场发育尚不成熟的情况下，容易因不可预测因素导致利益链条断裂，投资方权益难以实现，影响后续投入。
　　
　　金融介入路径与效用
　　一是对各级政府下拨的小型农田水利设施资金，可由金融机构发放配套贷款，发挥财政资金与信贷资金的协作功能。二是可用各级政府的小型水利计划投资项目作质押，由金融机构发放“过桥”贷款，缓解建设资金时间上的局限。三是对实行了产权流转的小型农田设施，可由金融机构发放使用权、收益权等质押贷款，推动产权流转做大做强，吸引更多资金投入到小型农田水利建设上来，可从根本上解决可持续发展问题。
　　
　　效果检验
　　投入力度不断加大，小型农田水利建设效果明显。四年来，安陆市通过三种筹资模式，先后吸引资金15875万元投入到小型农田水利建设，累计兴修、维修、管理小型水利工程25687处，累计新增蓄水能力10265万立方米。同期，还整治渠道83.9公里，除险水库14座，整治堤防2300米，维修泵站51处。该市抗旱能力得到明显提高，较好解决了农民群众最关心的小型农田水利旱季灌溉死角和雨季排涝问题。
　　抗灾能力不断提升，农村经济实现稳步较快增长。2007～2010年间，安陆市农牧业实现了稳产、高产。其中，优质稻总产量分别达到26.6万吨、26.7万吨、27.6万吨和29.1万吨，增幅分别为1.45%、0.04%、3.4%和5.44%。在先后遭遇干旱、冰雪灾害和暴雨灾害等极端天气的情况下，安陆市近四年来分别实现15.31亿元、17.79亿元、19.89亿元和22.21亿元的农业增加值，分别增长22.97%、16.19%、11.80%和11.67%，农民人均纯收入分别达到3815元、4560元、5031元和5897元，分别增长19.54%、19.52%、10.33%和17.22%。
　　农业产业链条进一步拉长加粗，特色产业逐步壮大。2007～2010年，安陆市通过兴修小水利增加水域面积分别达到2500亩、4100亩、5400亩和5100亩，带动水产品产量分别达到1.7万吨、2.1万吨、2.9万吨和3.7万吨，增幅分别为16.7%、23.5%、38.1%和27.59%。新增以水产品、禽蛋为加工原料的省级以上农业产业化龙头企业5家，其中国家级1家。国家级农业产业化龙头企业湖北神丹公司被列为湖北省10个产值过50亿元重点农产品加工企业，禾丰公司被列为湖北省50个产值过30亿元重点农产品加工企业。该市农产品加工已形成13大品牌系列，190个品种的产品，其中省级精品名牌产品5个。
　　投资机制得到完善，小型农田水利建设实现良性运转。安陆市不断完善小型农田水利建设投资机制，从制度和政策上为民营水利提供保障，规范运作，兼顾各方利益，统筹协调业主与农民抗旱的水利矛盾，兼顾农业生产和水产养殖用水需要。阳光透明操作小型农田水利建设，从预算、设施、筹资、使用、决策等各环节，逐笔逐项公布于众，让各方了解整个工程的建设和资金使用情况，有效调动和保护好各种投资主体兴修水利的积极性。四年来，社会主体投入兴修小型农田水利建设资金逐年增加，分别为970万元、1360多万元、1930万元和2751万元，分别增长18.14%、40.21%、41.92%和42.54%。
　　
　　相关启示
　　政策引导是关键。2007年以来，安陆市因地制宜，针对不同时期农田水利建设的需要，连续三年以市委文件形式印发《加强小型农田水利建设的意见》，先后出台《小型水利工程产权制度改革方案》、《民营水利管理暂行办法》、《安陆市小型农田水利基本建设以奖代补管理办法》等政策，鼓励支持机关、事业单位、企业的干部职工、城镇个人、农村能人、外来者，投资、新办、购买小型水利设施，逐步形成了多渠道、多层次、多元化的建设小型农田水利建设投入格局。
　　产权流转是重点。小型农田水利设施因点多、面广、权属关系复杂而难以吸引更多资金投入。安陆市推进产权流转改革，明确投资方权利与义务，调动了各界投入积极性，较好解决投入不足问题，是对改进和加强农村小型农田水利设施投入方式的有效探索。
　　信贷跟进是瓶颈。金融信贷服务的缺位，对小型农田水利建设的可持续发展影响很大。目前，安陆市没有金融机构主动介入水利建设项目。在盈利性为主的背景下，国有商业银行乡镇营业网点被撤销，没有开展与小型农田水利建设相关的业务。农信社对各类贷款业务均实行责任追究制度，而农田水利建设项目的效益实现周期较长，抗大灾、抗风险能力较差，还贷存在一定的风险，导致信贷人员不愿涉足这一领域。其他涉农金融机构如农发行、邮政储蓄银行在信贷政策上可行，在实践操作上因人手短缺、经验缺乏等原因而难以实质性介入。
　　金融创新是趋势。小型农田水利设施产权流转稳步推进，用水合作组织的发展，是农村水利建设发展的新趋势，对金融机构开展信贷创新业务提出了现实需求。同时，小型农田水利建设的配套机制处于探索阶段，“权、责、利”相统一的管护体制和机制尚不完善，客观上需要有信贷创新产品与之配套。建议涉农金融机构借鉴土地流转、林权质押贷款的经验，推进“水权证”质押信贷创新制度，完善相关措施，为小型农田水利建设创造宽松的信贷资金支持环境。
　　机制联动是保障。积极优化资金配置联动，建立农业投入良性互动机制。发挥财政资金的放大效应，积极探索政府补助、参股经营、以钱养事、以奖代补、财政贴息、担保融资等机制和方式，扩大水利建设的资金来源。发展用水合作组织，扩大信贷支持规模。积极扶持和引导农民用水者协会组织发展，让农民用水者协会组织参与小型农田水利设施建设管理，明晰小型水利设施的经营管理责任主体，调动农民“自己的事情自己办，自己的事情自己管”的积极性，为金融机构开展联保互保等信贷业务，提供更为广阔的平台。
　　
　　（作者单位：中国人民银行孝感中心支行）

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