地方政府融资平台
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作者: 张晔明
引言
所谓地方政府融资平台,就是指地方政府通过划拨土地,注入优质资产、国企股权等方式,组建一个资产规模和财务状况达到融资标准的公司。该公司以地方财政对公司的注资受益权、补贴,甚至偿债基金等作为保证,通过向银行贷款或发行企业债券等方式融入资金,并将其重点投向市政基础设施建设、公用事业、公益性项目等。此类公司名称各异,通常有城建投资公司、城建开发公司、资产经营管理公司、基础设施投资公司等。
地方政府建立融资平台为市政基础设施融资,由来已久,最早可以追溯到1992年7月上海成立的上海城投(上海市城市建设投资开发总公司)。而地方政府融资平台成为政府、银行、学界甚至大众所关注焦点,则是2009年初以来的事情。2008年底,为应对全球金融危机的冲击,中国政府出台了4万亿元的投资刺激计划,其中中央本级投资1.18万亿元,其余则由地方政府配套实施。在这个过程中,地方政府融资平台发挥了极其重要的融资功能。据统计,截至2009年5月底,全国各级地方政府融资平台的负债总额已高达5万亿元。这次巨额融资有力地保证了各级政府投资项目的顺利实施,对于扩大内需,保证增长起到巨大的作用。但随之而来的地方政府融资平台财务状况不透明、地方政府隐形债务风险、银行不良贷款累积等问题也日益引起各界的关注。
本文试图以北京市某区政府融资平台――北京市某公司的融资及运作实践为案例,以分析地方融资平台的运作机制,剖析存在的问题,并提出一些改进建议。
政府融资平台运作机制
融资平台基本情况
某公司是某区政府指定的政府融资平台,该公司为国有独资企业,由该区国资委100%控股。注册资金10亿元人民币,经营范围为授权范围内的国有资产经营与管理、企业管理咨询和物业管理等。该公司2008年度总资产为12.6亿元、净资产为9.5亿元、资产负债率为24.9%、净资产收益率为1.1%。截至2009年9月底,该平台公司的银行贷款余额为45亿元。其中,2009年从国家开发银行、工商银行、北京银行、上海浦发银行等4家共计贷款40亿元,用于地铁站点建设的拆迁。贷款期限为5年,年利率为中国人民银行同期贷款利率下浮10%。本金从贷款提取日算起的第二年起,分四次等额还清。每年分四次支付利息。
融资平台贷款运作机制
2009年,为了配合北京市开展地铁建设工作,该区需要对地铁途经区域的站点周边进行拆迁。扣除市地铁公司可能给予的补助之外,该区还要出资40亿元左右。为了缓解财政压力,区委、区政府决定通过融资平台贷款的方式解决拆迁资金来源。区发改委在开展调研及与金融机构接洽谈判的基础上,形成《关于区政府与金融机构合作的报告》,明确合作对象、贷款额度、贷款期限、贷款使用方向、贷款风险防范机制等关键内容,经人大常委会批准后,贷款进入实际操作阶段。
项目建设单位向区政府就贷款提出申请,待区政府主管领导批准同意贷款后,由区发改委向融资平台下达贷款通知,通知明确贷款银行、贷款期限、提款日期、贷款利率、本金利息偿还计划、偿还方式等。投资平台按照贷款通知要求和贷款银行签订借款合同并根据具体项目借款合同向金融机构提出提款申请。贷款平台取得贷款后,应将贷款资金于当天向区财政局指定账户办理转账支付,区财政局收到贷款资金后向借款法人开具相应的收据证明,区财政局将贷款资金拨付项目单位。
区财政将贷款还本付息纳入年度预算,并建立偿债基金。在需要还本付息时,融资平台将金融机构发出的还本付息通知书及时转报区财政局,区财政局根据通知书还本付息。本金偿还时,由区财政局提前两个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户;利息偿还时,区财政局提前一个工作日将资金直接拨付至融资平台在贷款银行开设的还款账户。
该区在使用银行贷款方面的相关规定主要有《利用金融机构贷款资金管理暂行办法》和《政府投资项目管理暂行规定》。根据上述规定和办法,区发改委、国资委、财政局、审计局及具有监督、检查职能的部门按照职能分工对贷款及其使用负有监督、检查、管理责任。
该地方政府融资平台存在的几个问题
融资运作缺乏一个独立的政府投融资机构作为依托,不能全面掌握全区融资需求和科学规划融资投向。一般是基础设施投资项目在缺乏资金、需要外部融资时,才由相关部门针对具体项目和银行洽谈贷款事宜,因此,单个项目谈判成本高,不利于降低融资成本。尽管在实践中,已经形成了一整套区级领导、各部门协作的贷款模式,但由于各部门出于自身利益等方面的考虑,不能形成合力,导致了贷款的高成本、低效率,甚至某种程度上的短视行为。最重要的是,缺乏对全区基础设施投融资规划、降低融资成本、拓展多元化融资渠道等方面的统筹考虑。
融资平台功能单一,不具备投资功能。从上述案例融资平台的运作机制看,该平台只是履行政府融资的职能,融得资金后,立即就将所融资金转入财政相关账户,以供项目单位使用。融资平台不具备投资功能,不负责贷款资金的投向、使用及其管理,只是政府进行融资的单纯载体和媒介。由于融资平台没有投资功能,不可能对所融得的资金的使用进行监管,也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。
融资平台资产负债率高,具有很大的财务风险。从2009年8月份该公司的资产负债表看,融资平台公司的资产负债率高达82%。而从公司财务角度看,我国公司理想化的资产负债率一般是40%左右,因此,该平台公司的资产负债率远高于正常水平。尽管实际上如此高的贷款是由政府提供隐形担保,但由于我国地方政府负债以及提供担保没有明确的法律保障,如果出现地方政府财政收入增长缓慢或者其他无法偿还贷款的情况,平台公司凭借自身的实力偿还贷款就有困难,极其容易出现财务风险。
融资渠道单一,融资成本高。该融资平台解决资金需求全部依靠政策性银行和商业银行贷款,并没有发行企业债券、中期票据、IPO及信托等其他融资方式,缺乏多元化的融资渠道。而单纯依靠银行贷款的融资方式,受国家宏观调控的影响大,不具备可持续发展的能力。
尽管银行贷款执行了优惠利率,但是其成本仍然比发行企业债券、IPO、信托等方式要高。此外,从贷款本身看,贷款40亿元,期限5年,执行的优惠年利率为5.184%,第二年开始分四年等额还本,每年均以5年期的优惠利率分四次支付利息。其实第一次偿还的本金实际贷款期限为2年、第二次偿还的本金实际贷款期限为3年,这两笔本金的利率应该执行1～3年期(含3年)的优惠利率(4.86%)。经简单计算,若这两笔本金(共计20亿元)按3年期利率计算,将为该区节约利息费用1600万元左右。
完善地方政府投融资体系的几点建议
建立健全投融资机构的投资决策机制。地方政府成立投融资决策委员会,该委员会负责人由党委或者政府主要领导担任,政府相关部门负责人为主要成员。委员会负责重大投融资事项的决策、相关问题的协调和组织考核等方面工作,并确定投资方向、投资规模及投资方式。地方政府投融资平台公司作为执行机构,在投融资决策委员会的指导下负责融资、投资及还款等工作。
集中优势资源,组建综合性的地方政府投融资平台。按照现代企业制度和规范的法人治理结构,建立具有独立法人资格的投融资平台,实现政府投资的市场化运作方式。将地方政府拥有的优质经营性资源、优质资产以及未来需要资金推动的投资项目全部划拨进入新的平台公司。这样,平台公司拥有了质量良好的资产和稳定的现金流及利润来源,财务形象和未来预期良好,具备了融资和正常运营的能力。实际操作中,可以将地方国资委所属的优质企业直接划入投融资平台,作为投融资职能启动的支撑,也可以将原属于其他政府部门的特许经营权或可流转的土地、房产等资源划入平台公司,为投融资平台公司带来经营性资源。重新组建的投融资平台要具有融资、投资等综合性功能,不但投资于市政基础设施建设等非经营性项目,而且还可以投资于准经营性项目和经营性项目。
明确职能定位,理顺地方政府与平台公司之间的关系。地方政府投融资平台的职能定位应该是:统一的政府融资平台、国有资本运营平台、政策性投资平台。投融资平台是基于政府拥有的优质资源建立而成,是政府加快基础设施建设、产业结构调整、解决发展难题、实现战略意图、推动经济可持续发展的重要推手。投融资平台作为一个现代化企业,将按照现代公司治理结构来进行内部管理和作为市场主体进行市场化运作,同时也将得到政府的大力支持和政策指导。一方面,其主要职能受到政府规范,也将得到政府赋予的大量优质资源和经营性资产,在未来经营发展方面得到了政府的大力支持;另一方面,其主要投资决策将受地方政府的指导,集中于基础设施建设、重大项目配套和先导产业投资等,要充分显示政府的宏观调控意图。
从地方政府与投融资平台之间的关系来看,平台公司首先是要在政府或者其特设机构的领导下运作,坚决贯彻政府的战略意图,而其自身则通过公司化的运作模式,坚持市场化导向,本身就应具有“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。地方政府在投融资平台的具体运作中保持超然的态度,只负责重大投融资的决策,由直接管理转变为间接管理、由微观经营转变为宏观调控。
投融资平台应逐步建立完善的公司治理结构和风险管理模式。在平台公司的自身经营管理方面,应逐步完善公司治理结构,建立专业的经营层队伍,形成有竞争力的专业经营部门。完善投融资决策程序,严格控制投资经营风险。例如北京国有资本经营管理中心建立了专门的投资事业部,负责中心的投融资工作,以专业的队伍及早甄别防范投资经营风险,并要求重大投资决策需经管理层及最高决策层决议通过,减少了盲目投资可能出现的风险。
平台公司积极采取市场化方式拓宽融资渠道,降低融资成本。投融资平台在行使职能时,不能过度依赖政府支持,应充分利用市场化方式,盘活存量资源,拓宽融资渠道,募集未来投资经营的资金。除银行贷款外,平台公司可以选择发行企业债券、中期票据和短期融资券,发起设立产业投资基金等方式融资,同时随着发展,可以通过IPO上市融资,实现资产证券化。截至2009年7月份,北京国有资本管理中心已成功发行150亿元的企业债券和两期共200亿元的中期票据,融资期限分为3年期、5年期、7年期和10年期等,融资成本显著低于同期银行贷款2个百分点左右。
积极探索地方政府融资平台考评机制,建立地方政府财政风险防范和控制机制。对政府投融资平台实行微观经济效益与宏观经济效益相结合的考核办法,同时要综合考量其经营活动中产生的社会效益。投融资平台要按照现代企业制度要求,自主经营,自负盈亏;同时积极引入评级机构,定期对投融资平台公司进行信用评级,并及时发布信用评级报告。
地方财政不应为投融资平台的融资行为作直接担保,政府和平台公司之间保持严格界限,建立“防火墙”,避免财政风险。投融资平台应按照国家法律、法规的规定,制订完备的风险控制预案,加强公司财务风险监测预警工作,发现重大经营风险或财务风险,要及时向地方政府和出资人报告。
(作者单位:中国社会科学院研究生院)
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