地方政府执行力弱化的因素分析

来源:用户上传      作者:

　　摘要：地方政府执行力的强弱直接影响着治理的效果，而行政职能履行的好坏又是衡量政府执行力强弱的一个重要标准。 地方政府在职能履行方面存在着执行的速度及力度缺乏、监督机制不健全、政务信息不透明等问题，往往目标是龙，结果是虫。笔者分别从利 益视角、政治文化视角、执行主体能力视角、制度视角等分析了执行力弱化的成因，提出：制定合理的绩效考评制度，树立“以人为本”的环境政策执行理念，优化政策执行主体，综合运用选择性激励机制等方法来解决地方政府执行力的弱化。
　　关键词：地方政府；执行力弱化；原因分析；防治对策
　　中图分类号：F20 文献标识码：A
　　文章编号：1005-913X（2019）01-0012-03
　　地方政府在环境政策的执行中发挥着越来越重要的作用且成效显著，但地方政府在执行行政职能时也存在着一些问题，探其原因，地方政府执行力的弱化是其重要原因。党的十九大报告明确提出：“提升政府的公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，该报告的目标包含了对地方政府执行力的明确要求。影响地方政府执行力的因素有很多，而行政职能履行的强弱就是其中一个重要因素。本文从地方政府部门行政职能履行的方面来探究地方政府的执行力，对提高地方政府执行力具有重要意义。
　　一、地方政府执行力弱化困境分析
　　地方政府执行力是地方政府执行的效能和能力，是地方政府贯彻执行党和国家的路线、方针、政策以实现既定目标的实践能力。[1]执行的效果是地方政府执行力的体现。根据地方政府各职能部门目前行政职能履行的现状来研究政府的执行力是现实的依据，对于提升地方政府的执行力起到至关重要的作用。
　　河南省新乡市环保局是新乡市政府的行政部门之一，内部职责分工明确，但却在职能履行过程中还是存在着一些影响执行力的问题。2015年6月河南省环保厅组织进行对全省已安装自动监控系统的重点污染企业专项排查，在排查中发现新乡市的河南世纪新峰水泥有限公司出现自动监控设施使用不正常的违法违规行为。经过省环保厅研究决定，把世纪新峰水泥有限公司的情况交由新乡市环保局依法查办，但很长时间过去后，新乡市环保局依旧没有上报，也没有在环保局的官方网站公示查处的结果。同时，新乡市在检查中还发现了其他一系列环保问题，这些都是市环保局平时监管不力的体现。
　　在2015年6月的环保事件发生后，新乡市环保局并没有引以为戒，对上级要求的环境治理充分重视，又发生了接下来的事件。2016年7月新乡市凤泉区大块镇小块村的东风造纸厂私下同当地村委会签订协议，用未经处理的造纸废水浇灌农田，造纸废水属于污染非常严重的工业废水，是不能浇灌农田的。据当地村民反映，由于东风造纸厂为当地带来了可观的经济效益，地方政府睁一只眼，闭一只眼，没有上报这种情况。在记者的走访观察中，也发现有群众多次向市环保部门反映当地的造纸废水污染问题，却依然没有得到有效解决，直到河南省的大河报把当地造纸废水非法排放农田的问题公之于众，各大网站也争相报道，引起社会的广泛关注后，有关部门领导才重视起来。据当地村民反映，类似工业污水随意排放，灌溉农田的问题，并非个例，大块村也有，只不过没有被曝光罢了，这种不曝光不治理的现象应该引起有关环保部门的警示。
　　上述实例清晰地反映出地方政府在职能履行过程中出现执行力弱化的现实情况，主要表现在如下四个方面。
　　（一）衙门作风严重—执行“速度”缓慢
　　时效性是检验任何部门执行力强弱的标准之一。地方政府有些执行人员的门难进，脸难看，架子十足，对待群众反映的事情能拖就拖，办事效率低下。如果环保部门的职能能够得到及时有效的发挥作用，就可以很快的解决民众所关心的问题，也得到人民的认可。 从上述实例中发现：新乡市环保局在职能履行过程中对于省环保厅交办的对河南世纪新峰水泥有限公司的查处任务，没有及时去处理，上报。在污水随意排放事件中也没有及时对群众反映的问题予以重视，等到被各大新闻报道后才采取措施治理，产生了不良的社会影响。这样，一方面会造成民众对政府“为人民服务”的理念产生质疑；另一方面这种职能执行的低效率，势必会影响到地方政府的治理效果。
　　（二）有法不依，有令不行—执行“力度”不够
　　有法不依，有令不行，有些地方政府部门“官本位”思想严重，从局部利益出发，对不合意的就置若罔闻，不理不睬，上面批示时，就重视一阵子，随后就冷下来，表现为执行打折扣，虎头蛇尾。 新乡市环保局部门内部分工明确，但对于群众多次反应的问题却依旧存在，没有得到切实解决；地方明令禁止的污染问题得不到有力整治，大大降低了职能履行的实效。职能履行力度不全面、不到位，弱化了地方政府执行力的执行效果。
　　（三）天高皇帝远—执行“行為”走样
　　目前，对我国公共政策执行过程的监管相对不够重视，主要侧重于追惩性质的事后监督，这样浪费大量的资源不说，直接导致了许多公共政策的执行不力，损害公众的利益。法国著名社会学家孟德斯鸠认为：每个有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人往往使用权力一直到遇有界限的地方才休止。[2]”监督机制不健全，为地方政府的消极行为或不作为提供了温床。 新乡市环保局在其职能履行过程中，对省环保厅要求的对重点污染企业依法依规查处并没有做出及时的响应， 说明了政府职能部门履行过程中监督机制不够健全，没有督促其认真完成任务。因此，为了避免政策实施过程中走样，弱化，必须对政策实施全过程进行实时监督，对提升政府的执行力有很大帮助。
　　（四）木不钻不透—执行的“角度”不注意
　　角度即方法，就是政府职能部门在执行时要选择好的方法。 比如：政府信息公开。政府信息公开是指国家行政机关根据法定程序和形式，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。新乡市环保局官方网站是社会公众了解政府部门信息，了解相关问题进展情况的重要途径，但新乡市环保局在职能履行过程中，未按照省环保厅要求完成对企事业单位环境信息的公开， 造成了政务信息不透明，地方政府执行力的提升受到了阻碍。 　　二、地方政府执行力弱化成因解析
　　新乡市环保局各部门职能履行过程中出现了执行力弱化的情况，产生了不良的社会影响。出现执行力弱化情况的原因是复杂多样的，结合新乡市环保局在职能履行过程中出现的种种问题，本研究主要从以下四个方面来分析出现执行困境的原因。
　　（一）从利益视角分析地方政府执行弱化成因
　　地方政府对上级指令的执行可以看作是地方政府为达成一定时期的目标所做的所有努力过程的总和。某一项指令能否有效执行达到预期的目标，在很大程度上取决于对指令的执行会对目标群体的既得利益或者预期利益造成怎样的影响，而这种利益群体之间博弈将决定目标的最终结果。英国著名的经济学家亚当·斯密提出的“经济人”假设，认为人都是自利的，一切行为的目的都是为了最大限度的满足自身的利益。[3]根据这一理论假设，政府部门的工作人员也具有“经济人”的特征。新乡市环保局对于上级移交的对污染企业的治理，出于地方政绩考虑，与上级的指令进行博弈，造成了执行力的弱化。
　　（二）从政治文化视角分析地方政府执行弱化的成因
　　美国政治学家加布里埃尔·阿尔蒙德认为：“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。这个政治文化是在该民族的历史和当前的社会，经济和政治活动进成中形成的。政治文化影響着各个担任政治角色的行为，政治要求和他们对法律反应的态度。”[4]正如阿尔蒙德所言：“无论新的法则在其制订者看来是多么的合理，政府行政机构都会发现很难在短时间内冲破并克服传统的社会规则。”[5]改革开放以来，旧的政治文化仍顽固的以各种新面孔出现。政策执行者存在严重的官本位思想和人情意识，缺乏民主和法制意识。 新乡市环保局受官本位思想和人情因素影响，对于上级的指令执行迟缓，才产生不佳的执行效果。
　　（三）从执行主体能力视角分析地方政府执行弱化的成因
　　执行主体的执行能力是执行成败的关键，执行主体掌握着执行的资源、方法和手段。官本位意识逐渐演变为地方政府只对自己、小团体或亲属负责，而对人民利益不关心。为了谋取“仕途升迁”，热衷于达标工程、形象工程、政绩工程，甚至弄虚作假；即使是问题暴露，也想方设法的去隐瞒，而不是及时处理，问题发展进一步恶化，政策执行弱化也得不到有效的控制。[6]新乡市环保局所关注的是与自己的乌纱帽相关的“政绩”和“维稳”，对于与人民自身利益相关的环保事件，则采取一贯的哄、拖、推、压等方式，产生不好的社会影响。
　　（四）从制度视角分析地方政府执行弱化的成因
　　如美国“宪法之父”麦迪逊所言：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使统治人，就不需要对政府有任何内在的或外在的控制了。[7]”这就是著名的“麦迪逊命题”。从侧面反映出制度建设的必要性。事例中充分说明了没有明确的法规制度，政府就会出现“不作为，乱作为”的现象，公众的合法权益易受到损害。无论是日常生活中的雾霾到对奥运蓝、阅兵蓝，两会蓝等的怀念，总结原因时，环保部门有没有环保治理规范抑或按照环保法律治理，呈现出的结果是完全不同的。如果说能对环保处理前、中、后的速度和结果有一部完善的法律来规范，地方政府的执行力和公信力可以大大提升。
　　三、地方政府执行力增强对策
　　影响地方政府执行力出现弱化的因素繁杂多样，提高政府的执行力任重而道远。地方政府职能部门履行的效果与政府的执行力息息相关，提升职能履行的合法性和有效性可以有效抑制地方政府部门工作人员的“乱作为”和“不作为”现象。如果地方政府执行力弱化，不仅不能达到预期目标，还可能让问题变得更加恶化。针对新乡市环保局执行力弱化的成因分析，本研究主要从以下四个方面探讨提升政府的执行力。
　　（一）制定科学合理的绩效考评制度
　　政绩考核指标体系的设置必须全面反映经济、社会和人的全面发展情况。地方政府也不能做单纯追求经济增长的“经济人政府”。制定绩效考评制度时应将眼前和长远目标，“显项”和“潜项”指标有机结合起来，指引地方政府合理竞争和博弈。[8]以往对地方政府政绩的考评中，习惯性的唯GDP论，这也给地方政府树立了一个不好的行为导向。地方政府往往把发展经济放在第一位，而忽略环境的发展。正如周黎安等提出的晋升锦标赛模式，认为在我国的集权式政治体制之下，经济的增长是上级官员考核和提拔下级官员的依据，这种导向给下级官员带来了强大的动力发展地方经济以求换来政治上的升迁。因此制定科学合理的绩效考评至关重要，并为考核暂时落后的个人和组织制定针对性的改善措施，提升他们职能履行的效果，以达到提高地方政府执行力的目的。
　　（二）树立“以人为本”的环境政策执行理念
　　坚持“以人为本”，用科学的方法和原则来指导环境政策的执行，强调对人民的关心是地方政府环境政策执行的基本要求和根本目的，努力改变地方政府在环境执行方面的各种不足。 在执行环境政策的过程中，应把人民的利益作为政策执行的首要因素，尊重人民的尊严，维护人民的各项权益。只有这样，才能在执行环境政策的过程中赢得人民的支持，最终实现环境政策的实施目标。
　　（三）优化政策执行主体
　　执行主体是政策落实、职能履行的核心。任何政策目标的实现与该部门执行人员的认真执行密不可分，因此提高执行人员的职业素质和个人素养是增强地方政府执行力的关键一环。首先，地方政府各职能部门的领导在执行力方面发挥着关键作用。[9]领导者在整个地方管理中起到过渡的作用，加强对各职能部门领导队伍的建设对于实现政府的社会经济发展目标起到很重要的作用。领导者本人在部门内部积极营造为民服务的氛围并积极践行服务人民的理念，有利于提升领导者本人以及内部人员为民服务的责任感。[10]其次，执行人员也要重视培养职业道德，加强自身建设。对于环境保护局各部门的工作人员，定期组织了解有关环境保护的最新法律法规，熟悉和模拟处理问题的过程，最大限度地发挥他们的潜力，促进地方政府的实施。 　　（四）综合运用选择性激励机制
　　地方政府各部门人员由于受官本位思想的影响以及缺乏责任意识，作为一个集体在共同解决问题时，就出现一些人想要不劳而获，选择“搭便车”的行为。曼柯·奥尔逊在他的著作《集体行动的逻辑：公共利益和团体理》中提出了选择性激励机制，来解决不劳而获或消极的“搭便车”行为。[11]选择性激励机制即面对同一工作，对于付出较少甚至不付出成本的人采取惩罚措施，对付出较多成本的那一部分人采取奖励等激励手段。对于业务水平低、为民服务意识差的工作人员，可以做出适度的惩罚，对于部门内部能够积极有效解决人民群众所关心的问题的那部分工作人员， 适当地运用激励手段。 新乡市环保局可以借鉴选择性激励机制来提升地方政府的执行力。
　　参考文献：
　　[1] 谢庆奎，陶 庆.政府执行力探索[J].中国行政管理，2007（11）：9-13.
　　[2] [法]孟德斯鳩.论法的精神（上）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1995：154.
　　[3] 宋 晶，谷 苗.人性假设：传统经济学、新制度经济学及管理学的比较[J].财经问题研究，2008（10）：14-19.
　　[4] [美] 阿尔蒙德比较政治学[M].上海：上海译文出版社，1987：29.
　　[5] [美] 阿尔蒙德比较政治学[M].上海：上海译文出版社，1987：59.
　　[6] 杨京芳.我国政府执行力的现状与对策[J].行政与法，2007（5）：16-19.
　　[7] 杨宏山. 公共政策的人性预设[J].行政与法，2004（1）：15-18.
　　[8] 徐敏宁.从博弈论视角探析公共政策执行失灵及规制[J].党政干部学刊，2008（1）：30-32.
　　[9] 张国悦，王义保.地方政府执行力弱化困境及提升路径研究——以徐州市环保局为例[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2016（1）：53-56.
　　[10] 陈慰萱.政府执行力：构成要素、影响因素与提升路径[J].当代世界与社会主义，2009（4）：124-127.
　　[11] [美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈 郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海人民出版社，1995：70.
　　[责任编辑：庞 林]
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-14883045.htm