我国地方政府财政预算偏离度分析

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　　摘 要：针对我国地方政府目前存在的财政预算偏离过大的局面，本文以江西省近6年财政收支数据为例，描述分析了江西省的财政预算偏离情况，并进一步从预算管理体制、财政管理体制、政策因素及外部因素四个方面分析了预算偏离的成因，最后提出降低预算偏离度的相关建议。
　　关键词：财政预算;财政决算;预算偏离
　　中图分类号：F810.7文献标识码：A文章编号：1008-4428（2019）05-0089-02
　　一、 引言
　　政府预算作为政府的“钱袋子”，对国民经济的调节起着至关重要的作用，政府编制财政预算的过程体现了其计划性，如何合理有效地利用财政预算对财政收支进行合理规划，从而使财政预算和决算相符，是国家治理战略中的重要一环。1994年税制改革后，我国的政府预算管理制度逐步完善，从2014年颁布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》到2015年新《预算法》的正式出台，对财政预算的控制、预算的透明度以及预算的管理和监督等方面都进行了明确规定，这体现了政府财政预算的管理逐步实现规范化和法制化。
　　然而，目前我国地方政府的财政收支情况仍然表现为预算和决算差距过大，存在大量“超收超支”和“短收短支”现象，这种现象称之为预算偏离。所谓预算偏离，是指在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异（高培勇，2008）。就政府财政预算本身而言，它是一种收支计划，计划数和实际数存在偏差当然无可厚非，反而是两者完全一致则显得不正常，因此，预算偏离的出现是正常现象，但预算和决算差距过大导致预算偏离度过大则折射出预算编制的低效性。
　　财政预算编制的目的是合理有效地配置财政资源，将财政收支控制在一个合理范围内，预算偏离度过大将导致政府预算失去其原本的监督和控制作用，预算的科学性和权威性受到巨大挑战。因此，分析我国地方政府财政预算偏离度的现状并进一步分析其成因显得至关重要，对于建立现代预算制度和现代财政制度，提高政府财政管理活动的绩效乃至推进国家治理的现代化都具有重要的意义（陈志刚，吕冰洋，2019）。
　　针对上述现象，本文以江西省2013—2018年的财政收支数据为研究对象，通过描述性统计对该期间的政府预算收支偏离度现状及成因做出初步分析。
　　二、 预算偏离度现状分析
　　为了方便统计，本文选取的数据为江西省2013年至2018年的一般公共财政收入和支出，数据来源于江西省各年省级总预算执行情况和下年省级总预算草案的报告。
　　从江西省最近6年一般公共预决算情况看，财政收入方面，江西省近6年累计财政收入12437.8亿元，财政收入呈现总体上升趋势，从2013年的1620.2亿元到2018年的2372.3亿元，财政收入年均增长率为16.7%;财政支出方面，累计创造财政支出27180.3亿元，呈现逐年递增态势，从2013年的3465.1亿元到2018年的5669.9亿元，年均增长率同样为16.7%。
　　预算偏离方面，除2016年表现为“短收超支”外，其余年份均表现为“超收超支”。从收入方面来看，2013年到2018年，江西省超收规模为14.5亿元，占收入决算的比重為0.12%，除2016年外，其余年份预算收入偏离稳定在5%以下，收入预算偏离度较小，尤其是2018年，收入偏离度仅为0.05%，财政收入预决算几乎相等。需要指出的是，2016年收入决算数小于预算数，收入偏离度呈现为负值。从支出方面来看，江西省2013年至2018年的超支规模为5344.5亿元，占支出决算的比重为19.7%，除2016年支出预算偏离度为16.09%，其余年份偏离度均在25%以上，预算超支现象较为严重。
　　总体来看，江西省近6年预决算收支偏离状况表现为“收入较稳，超支严重”，2016年预决算收支偏离度的平均值为3.6%，其余年份均在13%到15%之间，预决算偏离较大。需要指出的是，收入预算偏离和支出预算偏离的变化趋势基本一致，二者的相关系数高达0.9，但支出预算偏离度要远大于收入预算偏离度。
　　三、 预决算偏离原因分析
　　由于近6年江西省财政收入预算偏离度较小，故本文将从预算管理体制因素、财政管理体制因素、政策因素及外部因素四个主要方面分析财政支出预决算偏离较高的原因。
　　（一）预算管理体制因素
　　1. 预算编制不够完善，存在某些需要临时追加预算的项目
　　现存的预算编制给予了地方政府较大的自由裁量权，尤其是预算缺乏约束力度，对于地方政府的资金使用也没有给出硬性要求。因而，存在一部分预算单位在申请项目时刻意虚报项目资金，利用压缩预算的方式通过项目审查，之后再申请追加预算，导致支出决算与预算的偏离。另一方面，预算编制与预算执行之间受到各种外界因素影响，诸如相关政策和项目计划的调整等，预算编制难以跟随实际情况的变化而变化，这种预算编制的时滞性具有不确定性，极易在预算执行过程中造成“超支”现象。
　　2. 预算管理权力过于分散，导致预算缺乏刚性约束
　　我国现行预算管理体制在法律上明确规定了地方各级政府财政部门及其下属部门的预算权力，地方政府财政部门虽然有编制本级预算的权力，但实际上其权力已经受到各下属部门的分割，导致财政部门权力虚化，预算编制过程中的资金分配权受到多个预算单位约束。同时，各部门为了自身利益必然尽可能多的申请资金规模，这种预算权的分散加剧了预算的“软约束性”，造成预算缺乏准确性，支出预决算偏离过大。
　　（二）财政管理体制因素
　　一方面，分税制改革后，地方政府的财权和事权范围扩大，较大的自由裁量权使追求地方竞争的地方政府尽可能扩大预算支出规模，导致支出预决算偏离过大。另一方面，现行财政管理体制下，中央对地方的转移支付具有不确定性。我国预算编制工作开始于上年的年底或者本年的年初，而本年决算工作却是从本年年中开始进行，在预算编制工作开始时，由于中央对地方的转移支付具有不确定性，上年度中央给予地方的转移支付难以进入支出预算范围，而本年度年中进行决算工作时，上年度的中央转移支付进入本年决算范围，这无疑造成了本年支出预决算的偏离。 　　（三）政策因素
　　经济政策的制定及颁布往往需要一定时间，而且从政策的下达到具体实施也有一个时间段，当中央颁布一项新政策后，地方政府在预算安排上必定会增加某些项目的支出金额。然而由于政策的时滞性，具体的支出并没有立刻落实，这容易扩大预算编制与决算之间的差异。此外，由于政策具备不确定性，新政策可能随时会出台，而为落实新政策造成的财政支出无疑排除在预算之外，从而导致超支的发生。
　　江西省近年来为了适应经济新常态，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在促进产业结构升级和推进生态文明建设领域实施积极的财政政策。以2016年为例，为贯彻“三去一降一补”任务，共取消行政事业性收费5项，公布收费目录清单，清理涉企收费和保证金，同时开展降成本优环境专项行动，落实结构性减税和普遍性降费政策。生态文明建设方面，安排45.6亿元促进污染治理，统筹45亿元进行污水管网建设。此外，在推进“三农”发展和脱贫攻坚战方面以及民生领域都安排了大量财政支出，其中用于民生领域的支出达3595.3亿元，占财政总支出的77.8%。因此，2016年江西省财政收入相对下降，收入预决算偏离度呈现为负值。
　　（四）外部因素
　　这里的外部因素主要指制约和监督预算管理的机制或影响因素，包括人大的监督、审计机构的监督以及预算的透明管理机制，监督及外部约束的缺失使预算的制定变得低效，易造成预决算偏离度过大。
　　1. 人大对预算的审查监督职能在《预算法》中已经给出了明确规定，县级以上人大对本级政府预算草案的编制和执行效果有监督职能。人大对预算过程进行监督一定程度上有利于政府财政资金得到更合理的利用，然而实际上我国目前的人大监督机制仍不够完善，存在部分财政资金游离在监督之外。此外，行政机关权力过大使人大监督缺乏其应有的力度和效果。
　　2. 审计机关对预算的监督权同样受到法律保障，与人大监督相互结合，取长补短，利于提高预算执行的效率，减少预算偏离。但我国现行审计机关并不能真正发挥其监督作用，审计机关只对部分专项和重要项目进行审查，难以对预算审计进行全面覆盖。
　　3. 建立公开透明的预算管理机制一直是我国“阳光政府”建设的内在要求之一。广泛听取公众意见，充分了解民意，实行预算的公开监督，能有效地提高预算的执行效率。根据上海财经大学公共政策研究中心发布的《2018中国财政透明度报告省级财政信息公开状况评估》，全国31个省、直辖市、自治区中，江西省得分最低，仅为26.98分。过低的预算透明度易造成政府垄断行为，无疑扩大了预算偏离度。
　　四、 降低预决算偏离度的建议
　　（一）提高预算管理的科学性
　　1. 要提高预算编制的科学认识，强化财政部门对预算管理的影响，提高预算编制的严肃性。为避免财政部门的预算权过于分散，应提高财政部门的相对独立性，完善立法以协调财政部门与各下属部门的预算管理权限的分配。
　　2. 要提高项目预算编制的科学性，进一步健全项目审查机制，对项目的支出计划及可行性进行全面详细的评审，严格控制项目批审环节，尽可能避免“钓鱼工程”的出现。针对某些资金需求量较大的特殊项目，应形成专门的项目评审组，实现项目预算管理与财政投资评审有机结合（茆晓颖，成涛林，2012）。
　　（二）适当调高预算稳定调节基金的比例
　　预算稳定调节基金是建立健全跨年度预算平衡机制的重要手段和调节工具，可以形象地理解为预算的“存钱罐”，其作用是稳定各年度预算安排，完成宏观调控目标。预算稳定调节基金的作用机理是相机决策机制，当政府财政收入出现超收情况，可以将超收收入作为储备性资金纳入预算稳定调节基金，一方面可以降低政府的超收规模，另一方面，将储存的资金用于预算外项目，可以缓解年底突击花钱的现象，同时减少财政超支。
　　（三）加强完善预算透明度管理机制
　　高效的预算管理体制离不开有效的监督。一方面，针对人大和审计机关监督力度不足的局面，应提高人大对预算的监督权限，尤其是预算的执行和决算环节的监督作用，同时强化审计机关在预算监督方面的独立性。另一方面，提高政府预算的透明度是提高政府预算效率的前提，只有充分保障财政收支详细信息的公开透明化，才能提高公共监督的效率，降低财政收支预决算偏离程度。
　　参考文献：
　　[1]高培勇. 关注预决算偏离度[J]. 国际税收，2008（1）：5-6.
　　[2]陈志刚，呂冰洋.中国政府预算偏离：一个典型的财政现象[J].财政研究，2019（1）：24-42.
　　[3]茆晓颖，成涛林.苏州财政收支预决算偏离度实证分析：2004～2011[J].财政研究，2012（12）：64-66.
　　作者简介：
　　徐志勇，男，江西上饶人，江西财经大学财税与公共管理学院硕士，研究方向：财税理论与实践。
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