农村金融新政下的思考

来源:用户上传      作者: 杨　菁

　　在村镇银行的发起人中，仅允许境内外银行业金融机构、境内非银行业金融机构、单一非金融机构企业法人、境内自然人作为发起人，社团法人则被排除在外，未真正实现将多种民间资本纳入农村金融领域的政策意图。
　　
　　为满足社会主义新农村建设的资金需求，我国农村金融领域正在发生着深刻变化：中国农业发展银行正在逐步转型，由单一的“粮食银行”转向综合开办农村政策性金融业务；邮政储蓄机构小额存单质押贷款业务试点范围扩大，实现了农村资金的部分回流；小额贷款公司也在试点之中；银监会降低农村地区银行业金融机构准入门槛，鼓励在农村新设村镇银行、专营贷款业务的子公司和资金互助社等三类新型农村金融机构，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设银行业金融机构。那么，新设农村金融机构试点运行绩效如何，能否达到预期的改革目标，有待于实践者和理论界的总结与探讨。
　　
　　新政背景及思路
　　
　　选择资金需求量大、金融供给严重不足且具备一定金融基础的贫困地区作为首批试点。我国农村金融市场是由多层次的客户需求构成的，不同层次市场主体的融资难易程度与其规模之间存在着负相关关系。分散的小规模农户恰恰是融资难度最大的，如何满足这一部分客户的资金需求，是农村金融改革的关键。当前我国农村金融服务的瓶颈主要在中西部及东北地区，尤以国家贫困标准线以下的县市最为突出。我国首家村镇银行和贷款公司，就诞生在金融供给严重不足的国定贫困县四川省仪陇县，旨在探索出一种有效的“金融扶农”的新模式。全国首家全部由农民投资入股的村级资金互助社，诞生在资金供求矛盾突出的吉林省梨树县闫家村。2006年，该村近50%的资金需求是通过民间借贷或商业赊销渠道满足的。
　　此外，良好的金融运行基础与环境也为新设农村金融机构的稳健运行提供了制度保障。村镇银行首选四川仪陇的另一个深层次的原因，在于其良好的金融运行基础及环境。仪陇是我国开展小额信贷较早的地区，早在1995年，仪陇县乡村发展协会就进入了小额信贷领域，满足了当地农户的信贷需求。
　　降低市场准入门槛，实施差别监管政策。面对农村金融需求与服务不足的突出矛盾，尤其是农村金融网点覆盖率低、效率不高、机构不可持续等问题，为进一步加强农村金融服务，缓解“三农”贷款难，管理部门放宽了农村金融机构最低资本要求，允许多种社会资本到农村地区新设金融机构，加快形成投资主体多元化、机构类型多样化的新型农村金融服务体系。此外，在投资人资格与境内投资人持股比例限制、业务准入条件与范围、新设法人机构或分支机构的审批权限，以及公司治理等方面也实行低门槛政策。在降低金融机构准入门槛的同时，为有效防范和降低新设农村金融机构的风险，推动其稳健经营，银监会针对农村地区新设银行业法人机构的资本充足及其资产质量状况采取了有差别的监管措施。
　　引导城市金融资源进入农村，激活农村金融的竞争机制。截至2006年末，我国金融机构存差达到11万亿元。针对银行业整体资金流动性严重过剩，城市资金富余，农村资金短缺的现状，为进一步合理配置金融资源，提高资金的运作效率，有必要疏通城市金融资源进入农村的路径和渠道，把城市成熟的金融产品和先进经营经验、金融理念引入农村，通过新设金融机构，激活农村金融的竞争机制，改善农村金融服务环境。
　　
　　新型机构试点状况
　　
　　村镇银行业务范围不受限制，堪称“全能银行”。村镇银行作为为当地农户或企业提供服务的银行机构，不同于商业银行的分支机构，是一级法人机构。在资金来源上，村镇银行可吸收公众存款，但不能接受个人通过贷款进行的资金投入及境内自然人以借贷资金参股。四川仪陇惠民村镇银行目前已经开发了定活两便储蓄存款、存本取息交易存款等近十种存款产品，与普通商业银行的存款产品并无本质区别。
　　村镇银行审批时间短、手续简便。几家新设的村镇银行在业务运作上的共同之处，在于降低了服务对象进入信贷领域的门槛，贷款手续相对简单、审批快。融丰村镇银行将农民申请贷款的审批时间压缩至一周甚至更短，可根据农民提交的资料（土地情况、生产用途等）直接审批，手续简便。四川仪陇惠民村镇银行则根据申请人上年收入、上两年节余、家庭财产、品德、社会反映等五项指标综合评定农户的信用评级，达到要求的农户可立刻获得2万元以内的贷款额度。
　　村镇银行针对服务对象实施差别信贷政策。在瑞信村镇银行发放的30笔845万元的贷款中，个体工商户获得了29笔共计795万元贷款，微小企业贷款1笔计50万元。融丰村镇银行根据农户土地经营实际状况确定贷款额度，一般为2万～3万元，无贷款额度上限限制。为有效防范风险，融丰村镇银行还要求贷款户进行5户联保，在此基础上，拟与农户关联的上下游企业进行合作，由后者提供无实物抵押的担保就可向农户发放贷款。惠民村镇银行针对服务对象实施了差别信贷政策（见表1）。
　　贷款公司信贷额度较高，贷款方式灵活。新设贷款公司不得吸收存款，可将实收资本及向投资人的借款用于发放各种贷款、办理票据贴现、资产转让和贷款项下的结算以及银监会批准的其他资产业务。在新设的两家贷款公司中，包商惠农贷款有限责任公司可提供最高20万元的贷款额度，仪陇惠民贷款有限责任公司则未对贷款额度上限做出规定。在贷款的发放上，方式灵活，可抵押、可担保，贷款程序严格（见表2）。
　　资金互助社按照“入股获利、用款付息”的原则，仅面向社员提供金融服务。农村资金互助社作为由当地农民或农村中小企业自愿入股组成的社区互助性银行业金融机构，按照“入股获利、用款付息”的原则，主要为本社社员提供存款、贷款和结算等金融服务，以发放数倍于社员入会费的信用贷款为主，不允许向非社员发放贷款。此外，还可办理代理业务、买卖债券、进行同业拆借及向其他银行业金融机构融入资金。百信资金互助社规定，社员个人贷款最高额度不得超过入股金额的10倍，且最高单户贷款不得超过总股本的15%（1.527万元），前10户贷款人贷款总额不得超过总股本的50%（5.09万元），小企业贷款不得超过总股本的20%（2.036万元）。为鼓励小额、短期和流动贷款，加速资金流转，满足更多互助资金需求，还为借款在3000元以下、还款时间在5日内的社员提供了免息优惠政策。
　　
　　试点过程中发现的问题
　　
　　社团法人不能作为发起人参股村镇银行。在村镇银行的发起人中，仅允许境内外银行业金融机构、境内非银行业金融机构、单一非金融机构企业法人、境内自然人作为发起人，社团法人则被排除在外，未真正实现将多种民间资本纳入农村金融领域的政策意图，也不利于运行绩效良好的社团拓展业务空间。比如，四川仪陇乡村发展协会作为中国最早开始小额信贷扶贫实践的机构之一，成立于1995年，完全按照企业模式运作，截至目前，累计发放小额信贷6000多万元，有着丰富的小额信贷经验，但由于其是社团法人，就不能入股村镇银行。像这样的专门针对农村的小额贷款组织在中国还有100多个，它们理应获得平等的市场准入资格。
　　
　　不允许外资非银行金融机构设立村镇银行。随着中国加入WTO过渡期的结束，金融领域开放度提高，一些外资金融机构，如汇丰银行、渣打银行、孟加拉的格莱珉信托公司等都有意在中国设立村镇银行。但根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且包括单一非银行金融机构在内的其他股东的持股比例不得超过10%。而孟加拉的法律不允许格莱珉银行直接对外投资，必须通过格莱珉信托进行，这样，格莱珉信托将难以取得村镇银行的控股权，只能取得最多10%的股权。事实上，格莱珉信托已在中国开展了16个项目，向5.35万人提供了近163万美元的贷款，是小额信贷成功运作的典范。笔者认为，这项政策不利于村镇银行引进国外非银行金融机构先进的管理理念和成功的运作经验。

　　“只贷不存”小额贷款公司未被纳入本次改革范畴。由人民银行牵头组建的“不吸储、只放贷、风险自担”的小型贷款机构运作的是自己的资金，不仅不会扰乱农村金融秩序，还可以为过剩资本找到合适的出路，而此次新设的三种金融机构类型中并未涵盖小额贷款公司。
　　缺乏配套的利率政策。面向“三农”提供金融服务的贷款数额小、成本高，农村金融机构要想实现可持续发展，就需要有比商业银行更高的贷款利率来覆盖风险。农村金融业务的顺利开展与利率是否放开关系极大，这是经各国实践证明的经验。此次改革从注册资本、营运资金、投资人资格和入股比例、业务准入条件和范围、高级管理人员准入资格、机构审批、公司治理等七个方面均对新设农村金融机构做出了明确规定，惟独没有在新设农村金融机构的资金使用权定价方面给予政策支持。
　　对城市金融资源进入农村的吸引力不足。贷款公司由境内商业银行和农村合作银行设立，可发放贷款，但不能吸收存款。从运行成本、风险承担与控制角度看，商业银行参股村镇银行与直接在农村设立网点差别不大，但在农村的网点却能够吸收存款，且更具操作性。这对那些近年来逐步从农村金融领域撤退的商业银行而言缺乏吸引力，诱使城市富余金融资源进入农村的动因不足。
　　
　　推进试点改革的建议
　　
　　扩大试点范围，不能简单追求金融机构数量的扩张。现有试点仅局限在部分省份，难以发挥多元化农村金融机构、多样性农村金融服务的惠农功能，应尽快在全国每个省份至少选择一个地区，根据当地的金融需求与供给现状新设一种或几种不同类型的新型机构。据银监会最新消息，2007年将有35家左右的新型农村金融机构参加试点。在试点过程中，监管当局不应以追求新型机构数量的增长为目标，而应注重通过引入农村银行业金融机构，引进竞争机制，激活农村金融市场，为广大农民提供实实在在的金融支持为目标。
　　放宽民营资本的市场准入资格。尽快赋予大量活跃在农村金融市场上的小额贷款组织以合法的地位和身份，允许它们按照《意见》规定，以民营资本的主体身份进入新型机构试点。
　　允许外资非银行金融机构设立村镇银行。监管当局可允许外资非银行金融机构，如格莱珉信托，在中国设立村镇银行，发挥示范效应，为外资非银行金融机构进入农村金融市场探索出一条具有操作性的可行之路。目前，监管部门正与格莱珉信托就持股比例、准入资格等问题进行协商。考虑到村镇银行可吸收公众存款，在放宽外资准入资格的同时，应加强监管，使外资设立的村镇银行真正成为为穷人服务的小额贷款银行。
　　机构创新与业务创新并举。与孟加拉小额信贷运行机制不同的，是我国新型农村金融机构自设立开始，就允许开办存款、贷款、结算、代理等多项业务。尽管没有业务范围上的限制，但新设农村金融机构资金实力相对较弱，在开展新兴金融业务的同时面临着诸多资源约束，可考虑适当对其进行政策扶持，鼓励其进行业务创新，在引进机构竞争性的同时，增强业务品种的竞争力。
　　放宽新型农村金融机构的定价空间。目前，“只贷不存”小额贷款公司发放贷款的利率获准在基准利率的四倍之内由资金供求双方自由协商。建议将此利率政策推行至六省份试点的新型农村金融机构，并从制度上明确许可其在基准贷款利率四倍之内，与贷款申请人自主协商确定利率。
　　引导未纳入试点范围省份的金融机构跨区域设立新型农村金融机构。由北京农村商业银行独资控股的仙桃市北农商村镇银行于2007年4月28日正式成立，这是我国第一家由商业银行跨地区设置的村镇银行。此外，天津农村合作银行拟在西部的甘肃省会宁县设立一家村镇银行；中国民生银行也有设立村镇银行的意愿；国家开发银行也拟在试点省（区）增设村镇银行。可见，城市金融资源进入农村的意愿是比较强烈的，监管部门应尽快出台相关文件规范和引导未纳入试点范围省（区）的金融机构跨地区设立新型农村金融机构，使其更好地服务于“三农”。
　　
　　（作者单位：北京物资学院经济学院）

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