思路创新求深化　重点突破亮点多

来源:用户上传      作者: 章丁万

　　预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，是国家审计的永恒主题。自2003年以来，江西省审计厅紧紧围绕地方经济工作中心，做到了在预算执行审计工作思路上、重点上不断创新和深化，先后推出实施了“树立大财政审计意识，强化非税收入征管审计”、“两个突破、三项深化”、“以部门预算审计为龙头，部门预决算级次管理审计为主线”等的审计新思路、新目标。同时注重从整个财政管理运行机制、体制上来分析揭示问题，为推进建立公共财政框架、充分发挥各种财政性资金的应有效益提出审计建议。预算执行审计可说是五年连跨四大步，连上四个新台阶，预算执行审计成效显著。
　　
　　一、主要做法
　　
　　（一）上下一盘棋，“六阶段”预算执行审计统筹调研部署早。
　　江西省审计厅党组高度重视对省级预算执行和其他财政收支的审计，每年都将其列为头等大事来抓。为确保预算执行审计工作的顺利有序开展，省厅做到了上下一盘棋，“六阶段”统筹调研部署动手早，计划方案早制定。
　　一是省厅财金处在根据当年审计发现的主要问题、党政领导等各方关注的热点焦点以及审计署和省厅领导的指示要求等，于11月份初步研究提出下年预算执行审计的总体目标、重点内容和具体要求。二是全厅各审计处根据有关要求和实际情况初步提出各处下年预算执行审计重点项目、单位等。三是财金处根据具体情况与相关审计处作进一步沟通协商。四是财金处根据厅领导的进一步指示要求等，于下年初正式向厅党组报送“审计工作方案（送审稿）”，经厅党组研究通过后正式下发全厅执行。五是各审计处根据厅正式下发的预算执行审计工作方案目标、要求和重点内容等制定出具体的“审计实施方案”。六是省厅每年还同时向各设区市审计局下发一个关于预算执行审计和“上审下”的指导性文件在全省范围内进行统一的布置实施。
　　（二）确保审计重点，消除审计空白，预算执行审计工作滚动实施“三个两步走”。
　　省厅预算执行审计工作采取了计划滚动安排和滚动实施的做法。即要求各审计处基本做到重点单位每年审一次，二级单位两年审一次，三级单位三年审一次。同时，省厅预算执行审计实施和成果汇总采取“三个两步走”的方法。
　　一是预算执行审计计划两步走：首先，根据厅整个审计计划滚动制定、滚动实施和预算执行审计具体要求等，制定当年预算执行审计工作方案和实施方案。其次，预算执行审计工作方案的重点单位、内容和要求等作为厅整个年度计划的重要组成部分，预算执行审计工作报告又要全面反映厅年度计划实施的所有审计成果。二是预算执行审计实施两步走：首先，各审计处在每年的1～5月集中力量、时间对当年预算执行审计工作方案规定的重点单位、内容等实施具体审计。其次，各审计处根据当年厅整个审计项目计划安排，于6～12月对其他单位、行业、项目等实施审计。三是预算执行审计成果、报告汇总两步走：首先，各审计处于每年4月10日前向厅“同级审办公室”提交上年6月至12月下达的审计报告、审计决定、专项审计（调查）报告和领导批示等成果性文件材料。其次，每年6月5日前提交当年1月至5月审计下达的审计报告、审计决定、专项审计（调查）报告和领导批示等成果性文件材料，并同时提交上年6月至当年5月底的汇总审计报告及相关审计汇总表。财金处在完成本处预算执行审计任务的同时，还要结合日常开展的对财政、财务收支审计的结果，对各审计处所提交各项审计资料作进一步的分析汇总和加工提炼，按照要求于6月底前起草好“审计工作报告”、“审计专项报告”等，经厅领导审定后分别报送省政府、省人大常委会和省政府主要领导。
　　
　　二、主要亮点
　　
　　（一）率先提出“大财政审计”和“非税收入征管审计”理念。
　　针对常规预算执行审计一般仅注重对狭义的财政本级当年一般预算收支进行审计的情况，省审计厅早在2003年就率先提出了树立“大财政审计意识”和强化“非税收入征管审计”的理念，要求对以政府为主体的各种财政性收支进行全面的综合性审计监督，而不是仅对其中的一部分财政性收支进行审计监督，并立足于从整个财政管理运行机制、体制上来分析揭示问题。
　　（二）“两个突破”、“三项深化”，预算执行审计思路重点大突破。
　　常规的预算执行审计仅对整个财政资金收支的一个环节进行了审计，而没有对整个财政资金收支全过程进行审计。随着部门预决算编制的不断细化、规范和国库集中支付等的深化改革，预算执行中的问题将会越来越少，因为预算执行中存在问题的根源大都可归绺于部门预决算的不规范、不公平和约束力低，而常规预算执行审计已难以发现部门预决算编制、预决算级次管理和历年滚存结余资金财政体外循环等存在的更为隐蔽的问题。针对这一问题，省审计厅在2003年预算执行审计中开始尝试打破传统的预算执行审计固有模式和思维，提出了要在常规预算执行审计的基础上实现“两个突破”、“三项深化”。即积极探索将预算执行审计的重点向预算执行的两头延伸（向部门预算和部门决算两头延伸突破），向预算内外收支和预决算管理等三个方面深化。2004～2005年预算执行审计工作又进一步提出了“要以部门预算审计为龙头，预算执行审计为基础，资金账户审计为主线，对部门预算、执行、决算全过程进行监督”的审计思路和目标。2006～2007年预算执行审计工作则更在审计目标、重点和要求等方面较往年有大的突破和变化，进一步拓宽了审计的深度和广度。如进一步提出各审计处本着“守土有责、总体把握、突出重点、审促提高”的总体要求，在进一步摸清各部门单位财政性资金收支总家底的基础上，以部门预算审计为龙头，部门预决算级次管理审计为主线，做到四个重点关注、三项重点审计、七个进一步突出和重点揭露，真正做到突出重点，抓住焦点，把握难点。
　　（三）预算执行审计连上新台阶，五年跨出四大步。
　　1、在预算执行审计思路、理念、目标上跨出新大步，上了新台阶。自2003年以来，省厅预算执行审计工作连续推出实施了一系列新思路、新重点和新举措，相继推出并实施了“树立大财政审计意识，强化非税收入征管审计”、“两个突破、三项深化”、“以部门预算审计为龙头，部门预决算级次管理审计为主线”等，使预算执行审计在思路、理念、目标上有了大的突破和创新，并取得了显著成效。
　　2、在对以政府为主体的财政性资金收支全过程审计方面跨出新大步，上了新台阶。如在预算编制管理审计方面：重点审计揭露了有二次预算分配权的部门单位在年初预算编制中存在的违规打包切块，不按规定将预计可用的主管部门集中收入、上级拨入资金、资产经营收益、历年结余结转等各种预算内外财政性收入全部编进年初综合预算等问题，有效减少了年初预算编报中的不细化、不透明、不公平等问题。在预算执行审计方面：重点审计揭露了非税收入征管缺位，收缴不分离，截留隐瞒或坐收坐支收入，随意动用各种历年滚存结余资金，财政支出绩效低下和损失浪费等问题，为做到应收尽收和提高财政资金使用效益发挥了审计的应有作用。在部门决算审计方面：重点审计揭露了在年终决算中坐收坐支各种超收的财政性收入，虚假结转下年使用的无项目无单位资金，随意安排使用历年结余结转资金，擅自改变历年结余结转资金的专项用途和挤占挪用于搞机关福利等问题，有效杜绝了大量财政性资金体外循环及由此而产生的部门之间苦乐不均等问题。在预决算级次管理审计方面：重点审计揭露了违反预决算级次管理规定，在预决算编报和级次管理中“暗箱操作”，随意调整上下级政府间和不同部门间的财政利益，人为挤占挪用非本级本部门所属资金，随意将非本级本部门所属利益占为己有等问题，为维护正常的预决算级次管理秩序发挥了审计的应有作用，同时较好的解决了政府决算审计中审计力量有限和审计责任无限的矛盾，有效回避防范了不应有的审计风险。
　　3、在加强制度建设方面跨出新大步，上了新台阶。如2006年江西省审计厅联合省财政厅研究起草的《关于进一步加强财政财务监督管理的意见》就被省政府转发至各设区市、省直各单位贯彻执行，从审计角度重点促进、规范和强化了公共财政机制建设和预决算监督管理机制的建立健全和完善。
　　4、在受到省人大省政府高度重视和好评方面跨出新大步，上了新台阶。特别是2007年预算执行审计成效再创历史之最，具体体现为“四多四少”和“三个更大”。
　　“四多四少”：一是审计工作报告点名更多，含糊其词更少。二是揭露深层次问题更多，反映一般的财政财务收支问题更少。三是审计更多的关注揭露了有关“民生问题”，而更少反映一般的专项审计问题。四是省政府主要领导和省人大常委会对预算执行审计工作重视的程度和评价更高，省人大委员们发自内心的好评更多，一般的客套话更少。
　　“三个更大”：预算执行审计结果的运用力度更大，对社会的影响力更大，威慑力更大。如今年江西日报第一次以审计结果“公告”的方式披露了今年预算执行审计重点揭露查处的七大方面问题，第一次同时报导了省人大常委会委员热议审计工作报告的具体发言情况，第一次不是以“本报讯”或“某通讯员报导”的方式来报导审计情况，在社会上引起了很大反响。
　　江西省各级审计机关已连续13年开展预算执行审计，特别是经过近几年不断加大审计力度和连续有效的审计监督，江西预算执行审计在促进各部门依法理财，细化预算编制，规范预算管理，提高预算资金使用效益和推动财政体制改革等方面发挥了重要作用。
　　（作者单位：江西省审计厅）

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