我国巨灾风险分担机制雏议

来源:用户上传      作者: 李海峰　郑长德

　　摘要：我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，巨灾给人民的生命财产造成了重大的损失。长期以来，我国形成了以国家财政为后盾进行灾后救济的救灾体制，这种以政府无偿救济为主体的救灾体制越来越难以适应市场经济发展的需要，因此有必要建立适合我国国情的巨灾风险分担机制。由于地震带来的危害巨大，因此本文将分析的重点放在了地震灾害这一方面，有针对性的提出了一套灾前和灾后风险分担体系，并提出了一些相关的合理化建议。
　　关键词：巨灾风险；巨灾保险基金；风险分担
　　中图分类号：F840.64 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2009）05－0062－03
　　
　　一、引言
　　
　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，20世纪世界范围内54次最严重的自然灾害有8次发生在我国，其中地震、洪水、台风带来的损失最为惨重，同时我国也是世界上地震灾害最严重的国家之一。20世纪全球大陆35％的7.0级以上地震发生在我国；20世纪全球因地震死亡120万人，我国占59万人，居各国之首。我国大陆大部分地区位于地震烈度Ⅵ度以上区域，50％的国土面积位于Ⅶ度以上的地震高烈度区域，包括23个省会城市和2/3的百万人口以上的大城市。2008年我国就遭受了三次重大的自然灾害：年初的雨雪冰冻灾害、“5.12”汶川特大地震灾害、“8.30”攀枝花－会理地震。特别是“5・12”汶川特大地震，是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震，四川省有52%的面积受灾，受灾人口占全省总人口近1/3，受其影响其它的灾害也相应发生，地震引发的山体滑坡、泥石流等这些灾害进一步将损失扩大。除了地震外，旱灾、洪水和台风等灾难也频频发生，由此可以看出我国巨灾风险的特征是：巨灾类型多、影响范围广、造成的损失大（直接损失和间接损失）和灾害发生具有共生性。
　　长期以来，我国形成了以国家财政为后盾进行灾后救济的救灾体制，巨灾之“巨”使得商业保险公司望而怯步，不敢贸然开展相应的承保业务，因此巨灾风险大部分由国家财政来承担，辅之以民间捐赠、国际捐赠和救援等慈善活动方式。但这些救助方式远不能有效解决巨灾造成的损失，用财政来补偿巨灾后的损失和单纯以保险的形式对灾后的损失进行补偿，都不能有效地解决问题。因此建立符合我国国情巨灾风险分担机制势在必行，本文正是在基于这种情况的基础上，提出了一套符合我国的巨灾风险分担体系，分灾前巨灾风险防范和灾后巨灾风险分担机制两方面加以说明。
　　
　　二、我国巨灾风险分担体系的构建
　　
　　（一）灾前巨灾风险防范机制的建立
　　1.提高建筑物质量
　　每次巨灾的发生除了造成重大的人员伤亡外，房屋建筑倒塌更是十分严重，尤其是地震后，这种情况尤甚。当然这和巨灾的剧烈程度直接相关，但是从另外一个角度看，房屋等建筑物的建筑质量很差，而且结构不合理，许多建筑物在地震发生的时候瞬间倒塌，汶川地震已造成650多万间房屋倒塌，2300多万间房屋损坏，包括6900间中小学校舍。
　　地震后，建筑物质量问题应该引起政府的高度重视，它的是否牢固直接关系到人们的生命，相信如果建筑物完全或绝大部分合格的话，则大地震后人员伤亡数量要小得多，所以政府应该定期举行全国建筑质量普查，尤其是对于人口密度较高的学校、医院、住宅、宿舍楼等进行严格检查，如果存在安全隐患，房屋开发单位需要出资进行加固、改造，而存在严重质量问题的建筑甚至应予以拆除重建，并追究开发单位和建筑企业的责任。对开发商建造的每一处楼盘都要严格的把关，防患于未然，要对人们的生命负责。
　　2.改变应对巨灾的理念需要
　　“人定胜天”的思想突现了人类与大自然做斗争的勇气和毅力，是一种美德。但是，巨灾的发生非人力所能抵御，笔者认为“抗震救灾”、“抗洪救灾”这样的字眼值得商榷。地震、洪水、台风、海啸等天灾靠人力岂能抵抗，但就是这种思想理念的根深蒂固，使得当灾难来临时，不是采取避其锋芒的措施而是用人力去抵御，其结果可能造成更大的损失。所以我们应该树立及时“躲避”的思想，这并不是说逃避，比如当海啸登陆时，这种威力靠人力是无法抵抗的，抵抗只会徒增人员的伤亡，所以应借助预警手段，对海啸何时来临有个时间估计，及时疏离人员，尽可能降低人员及财产的损失。
　　3.加强灾前的预测能力
　　自然灾害的发生具有突然性，但在来临之前都会有一些征兆，所以应该增强预测水平，及早做好防范工作，采取有力措施提前做出有效地安排，而我国目前对自然灾害的预测能力还处于起步阶段，仍不太成熟，这就需要政府在这方面发挥核心作用。
　　因此，通过提高建筑物质量，改变一味的“人定胜天”的思想，避其锋芒，“巨灾来，我退，巨灾退，我进”和加强灾前预测水平等就可以使巨灾真正到来时生命和财产损失降到低点。所以加强灾前的风险防范机制很重要，这也是构建我国巨灾风险分担体系的一个重要环节。
　　（二）灾后巨灾风险分担体系的构建
　　我国巨灾风险分担机制形式比较单一，主要以政府财政承担灾后损失为主，分担机制还不完善，所以应该根据我国的国情，建立不同层次的巨灾风险分担体系，采取政府、商业保险、银行、资本市场和社会捐赠相结合的形式。
　　1.发挥政府在巨灾风险分担体系中的作用
　　政府应该摒弃过去一味的灾后财政救济的方式，有计划地将每年的巨灾救灾款转化为巨灾保险基金。巨灾保险基金的预算，可以根据巨灾发生的概率、损失率及过去几十年国家在发生突发性巨灾时拨付的救灾款的数额来计算，每年提取并专款专用。同时在建立巨灾保险基金的基础上，委托一家或相关保险公司专门经营这种巨灾保险基金，受托专营巨灾保险的保险公司，利用已有的人力和技术，通过商业保险的方式向投保人或被保险人收取一定的巨灾保险费，补充国家拨付的巨灾保险基金。[1]上述两部分基金，逐年滚存，在闲置年份可以交由专门的投资机构进行投资运用，并通过法律保证其一定比例的投资盈利，盈利收入并入巨灾保险基金；在巨灾发生年份，则用来进行巨灾损失补偿。同时，政府可以通过税收优惠对巨灾保险进行扶持，包括营业税和所得税的减免以及相关费用的税前扣除。[2]此外，平常年份如果有社会各界对地震灾害损失进行捐款，则捐款也可以纳入巨灾保险基金。对于巨灾保险基金投资机构及经营巨灾保险业务的保险公司，政府必须依据法律对其实行严格监督管理，以避免财政拨付的巨灾保险基金流失或保险服务不到位。
　　2．发挥商业保险在巨灾风险分担体系中的作用
　　商业保险公司要站在更高的角度去理解和认识巨灾保险问题，在巨灾风险分担上应该发挥重要作用。由于其能适应灾害的不平衡发生规律，具有自我调节、自我平衡的功能，可以将灾害损失的风险在全国乃至世界范围内分散，将灾害损失分散到最大可能的程度。巨灾保险具有再保险的优势，再保险公司能够以准备金形式积累起大量的资金，为直保公司稳定经营构建起有力屏障，通过再保险，使巨灾风险在更广泛的区域内分散，有效减少巨灾冲击，提高保障程度。在保险意识逐渐加强且经济实力逐渐加大的今天，投保者所投保的金额也会逐渐提高甚至会趋向于足额投保，从这个意义上讲，其灾害补偿的力度也应该逐渐加大。
　　3.发挥资本市场在巨灾风险分担体系中的作用
　　巨灾造成的损失巨大，巨灾保险基金、保险费和其它的捐赠各项总额仍无法弥补巨灾造成的损失，因此，应该寻找更有效地途径来获得资金。随着金融业的发展，资本市场的资金实力和抵御风险的能力逐渐增强，随着金融一体化和金融创新的发展，应该将保险市场和资本市场有机的结合起来。由于巨灾风险具有与资本市场风险不相关的特点，迎合了资本市场投资者分散风险，渴望风险多样化的投资需求，因此，资本市场的强烈投资需求与巨灾风险自身的特点使得保险风险转移到资本市场成为可能。[3]一方面可以以政府的巨灾保险基金为载体，发行国家地震债券，将巨灾风险转移到资本市场，实现更大范围的风险分散，解决巨灾风险化解过程中的资金制约问题，另一方面开发巨灾衍生产品（巨灾债券、巨灾互换、巨灾保险期货和巨灾保险期权）在资本市场融资，以弥补巨灾风险资金的不足。[4]这样，资本市场为保险资金的运用提供了多种渠道和资本市场雄厚的资金实力使其能够为一些巨灾损失提供保障，从而为巨灾债券的发行奠定了融资基础。将保险的风险转移到资本市场有利于提高保险能力，充分发挥资本市场强大的融资与风险分散功能。而且由于资本市场存在一个重要的风险即系统风险，与自然灾害相关的衍生产品能够实现与传统的资本市场系统风险的对冲，这也为投资技术组合的实施提供了产品环境。同时债券的发行可以将风险转移给投资者，具有传统的再保险功能，这样,既可以发挥大数法则的作用,广泛分散风险,充分满足风险保障需求同时也为资本市场提供了新的投资品种,降低交易成本、减轻政府负担。[5]

　　4.发挥银行在巨灾风险分担体系中的作用
　　银行在这里主要指以营利为目的的商业银行，其经营以盈利为目的，从自身利益最大化出发，进行商业行为，而由于巨灾风险的风险比较大，如果由商业银行自身从事与巨灾风险相关的项目，银行会失去积极性，不会主动参与其中。因此，为了让商业银行能够参与到巨灾风险中去，需要政府出面作担保，给商业银行承诺，在出现风险而使银行出现较大的损失时，政府会给予补助，鼓励银行向受灾地区发放贷款。对于银行贷款项目，应当在贷款合同中明确巨灾风险管理问题，对于高风险区域，应该制定更加具体的巨灾风险管理办法。
　　这样的话，就将政府、商业保险，银行、资本市场纳入了巨灾风险分担体系中，使得巨灾发生时有足够的资金支持受灾地区，尽快地恢复生产。
　　
　　三、对我国巨灾风险分担机制的相关建议
　　
　　1．在一定区域试行巨灾保险。地震虽然是我国频发灾种，但并不是每年形成巨灾，往往是几十年一遇，但地震巨灾一旦发生，其损失是毁灭性的。因此，基于经济实力、经营巨灾保险的技术能力和消费者的巨灾保险意识等方面的限制，目前不宜将所有震级的地震、所有城乡的地震灾害都纳入保险范围，但可以先在一些地区进行试运作，先易后难，待试验地区的地震保险运行成功后，再逐步推广到更大的区域甚至全国。
　　2.完善相应立法，建立法律保障体系。通过建立相应的法律规范，明确政府部门、保险行业、企业和个人在巨灾风险管理体系中的地位和职责，确保损失分担体系的切实建立和有效运行。
　　3.增强防灾减灾意识，丰富巨灾保险产品。在借鉴国际经验基础上，结合我国实际，开发满足不同地域、不同群体的巨灾保险产品；通过多种方式帮助人民群众提高风险意识和增强防范风险技能；积极开发巨灾风险数据资源，建立科学的分析评估平台。此外，还要加强对巨灾保险基金、巨灾保险证券化等相关领域的规划和探索。
　　4.加强巨灾投险意识。1998年发生的大洪水，造成直接经济损失2000多亿元，国内保险公司共支付水灾赔款30亿元左右。2005年我国各类自然灾害造成直接经济损失2042.1亿元，相应的保险赔款为100亿元左右，占灾害损失的比例不到5%。2008年年初南方冰雪冻灾造成直接经济损失达1516.5亿元，仅获得了保险业3%的赔付，直接经济损失达8451亿元的“5.12汶川大地震“仅获得来自保险业赔付的18.06亿元，中国的保险赔付占巨灾损失的比例远低于国际平均水平。2007年全球因巨灾造成的经济损失约为706亿美元，最后保险业赔付了276亿美元，占经济损失的39%。2005年，美国卡特里娜飓风后，保险赔付更是达到了其直接经济损失的50%。可见问题的关键是投保财产的比例太低，使得绝大多数财产损失得不到保险补偿。应该让全民意识到巨灾的危害性，积极投保，加大投保力度，逐渐改变人们风险意识淡薄和过度依赖政府的思想。
　　5.明确政府在巨灾分担体系中的职能定位问题。从市场经济制度的原理看，社会的巨灾保险属于公共或准公共产品的范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府或缺乏政府实质有效的推动，这种体系便不能有效地运行。
　　6.发行巨灾彩票。发行巨灾彩票是筹集巨灾资金的一个有效的和可行的方式，类似于体育彩票一样让全民参与，我们知道，彩票中奖属于小概率事件，中巨额奖金的几率更小，而且用少量的货币就可以买到彩票，对普通民众来说不存在经济上的负担，但是这种参与购买巨灾彩票的行动却可以积聚起巨额的资金，然后将这些资金专门划入巨灾保险基金中，用于灾后的损失补偿。■
　　
　　参考文献：
　　[1]许飞琼.地震灾害和地震保险[J].中国国情国力，2008，（7）.
　　[2][5]沈蕾.巨灾债券运行效应问题研究[J].财经论丛，2006，（4）.
　　[3]谢家智.我国自然灾害损失补偿机制研究[J].自然灾害学报，2004，（8）.
　　[4]刘红，赵忠良.利用资本市场分散保险风险[J].保险研究专题，2003，(12).

转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-789762.htm