论我国土地纠纷解决的途径
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摘要:本文力图根据我国行政机关和司法机关解决土地权属纠纷的实践,对《土地管理法》所确定的解决土地权属纠纷的三种途径(协商、行政裁决和诉讼)各自的特点及其局限进行理论分析和探讨。
关键词:土地纠纷 解决途径
0 引言
土地纠纷的处理有不同的方式,但不外乎以下两种,一是由当事各方通过协商解决,二是由第三方介入通过调解、仲裁、处理和诉讼解决等。
1 协商处理及其局限性
所谓协商,是指在争议发生时,由当事人在平等和自愿的基础上,直接进行磋商,就争议的问题达成一致,自行解决纠纷的一种方式。
在土地权属纠纷中,土地权利人对土地享有私法上的财产权利,可以享有相应的使用和处分土地的权利,所以对于土地权属纠纷,财产权利人当然可以基于自己的利益考虑与争议对方达成一致的意见,解决双方的纠纷,这是私法自治原则的一个体现。根据《土地管理法》第十六条的规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。作为一种私法上的处分行为,协商解决必须符合平等、自愿和合法的原则,任何强迫都会导致纠纷得不到解决或者所达成的协议无效。
协商解决和调解两种方式本身都存在不可避免的缺陷。第一,土地权属纠纷具有特殊的复杂性。因为,从前因为历史遗留问题、政策变迁问题是土地权属纠纷产生的一个重要原因,因此,当事人对这个原因导致的权利归属问题可能不能达成统一,协商解决或调解的成功性不大。在这种情况下,协商还不能从根本上解决问题。第二,土地权属纠纷经常涉及政府的土地权属管理行为。在协商解决或调解的过程中会出现当事方在解决自己的权益问题时针对政府管理行为的争议,如一方或双方指出政府在土地登记中存在瑕疵,损害其权益。这种争议是不可能由当事方协商解决和调解解决的。第三,协商解决存在着不稳定性。当事人协商达成一致意见后,可能不会签订协议,或者虽然签订有协议,但没有到土地管理部门进行登记,当一方反悔时,协商解决的目的就无法实现。
2 行政途径及其局限性
根据我国《土地管理法》第十六条的规定:“单位之间的争议,由县级以上人民政府处理:个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》也有类似的规定。所以,在我国,行政途径既是解决土地权属纠纷的一个主要方式,也是解决土地权属纠纷的一个必经程序。另外,根据我国《行政复议法》规定:“对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”,公民、法人或者其他组织可以依照该法申请行政复议。同时,《行政复议法》也规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议,对行政复议决定不明的,可以依法向人民法院提起行政诉讼”。土地权属纠纷产生的前提是当事方对争议的土地都基于一定的理由主张所有权或使用权。政府对当事方的土地权属争议做出处理决定后,一方不服的,其基本理由应是该处理决定侵犯了其己取得的土地所有权或使用权。因此,对政府作出的针对土地权属纠纷的处理决定不服的,依法应首先申请行政复议,而后才能提起行政诉讼,也就是通常所说的复议前置。所以,在我国,解决土地权属纠纷的行政途径包括行政裁决和行政复议两个先后程序,可见,虽然土地权属纠纷的法律性质在政府介入前可能是宪法争议、民事争议、行政争议,但在进入诉讼程序之后,由于政府的介入,其争议的性质都己转化为行政争议。
行政裁决制度的建立能够在很大程度上减轻法院的负担,解决纠纷。但是仍具有十分明显的局限性。首先,有些土地权属纠纷的性质不宜由行政裁决的方式来解决的。土地权属纠纷在我国具有特殊的复杂性。我国土地管理法确定了国务院统一行使土地所有者权利的制度,因此,在法律上,政府代行土地所有者的权能,根据“不能做自己案件的法官”原则,为了确保最低限度的程序正义,此时政府不适合作为解决此类纠纷的“法官”。而应该引入宪法诉讼的模式。另外,如果是因为土地管理部门的事前土地确认行为存在瑕疵而产生的权属争议,政府也不能通过行政裁决的方式来处理争议。因为,地籍管理行为和土地登记行为是一种事前的行政确认,而土地权属纠纷的行政裁决可以说是一种事后的行政确认,这三者在法律性质上是一样的。如果针对事前确权行为的瑕疵,当事方之间产生了纠纷,行政机关在用事后的裁决行为予以弥补的话,将出现如下两种结果:第一,此时的行政机关级别并没有改变,土地管理部门在调处此类纠纷时已然成为“自己案件的法官”;第二,在裁决的结果与事前的确权行为的结果不一致的情况下,说明同一行政主体针对相同的管理事项作出了相反的结论,这样不仅会极大影响行政机关的权威性,而且会导致行政管理中的更多的任意行为。所以,本文认为,对于这类纠纷的处理,要么是通过行政复议的途径,要么是通过行政诉讼的途径来解决.其次,政府中立的地位有时很难保证,极大影响了行政裁决程序的公正性。土地权属纠纷的政府处理本来就带有极浓重的政府管理的色彩,政府同时又要代表国家履行所有者的职能,政府可能在土地权属纠纷的解决过程中过多地考虑政府自身利益,采取操纵程序、歪曲事实等手段达到自己的目标,而侵害当事方的利益。因此,对于行政裁决,必须有相应的司法审查。
3 司法途径:问题和建议
土地权属纠纷的司法途径的必要性也实际上就是司法对行政行为进行监督的必要性。但理论上有许多问题需要加以澄清。第一,如果行政机关拒绝裁决,那么法院是否应当受理?由于土地纠纷的复杂,行政机关可能由于其本身的惰性,或由于惧怕将来在法院成为被告,或考虑到各方面的利害关系,而对纠纷不敢问津或者久拖不决。“许多纠纷当事人在申请行政裁决被拒绝后,直接向法院提起民事诉讼。而法院民庭或经济庭往往以不属其受案范围为由不予受理.出现了法院行政审判庭无行政裁决案件可办,而纠纷当事人却告状无门的不正常情况”。至实际上是政府和法院在相互推诿。我国《行政诉讼法》第五十四条规定了人民法院可以维持或撤销行政机关做出的具体行政行为,对行政处罚显失公正的,可以判决变更。这种不具有完全管辖权的行政诉讼模式非常不符合土地权属纠纷的性质。如对于因事前的土地确权行为引起的土地权属纠纷,人民法院的确很难自行认定土地权属,此时,可以要求行政机关重新进行确权。但是,如果土地权属的相关证据和事实己经由行政机关进行了调查,人民法院此时可以根据行政机关提供的这些证据作出正确判决的话,就不应该阻止法院变更行政裁决的结果,重新作出判决,明确土地权属。所以,修改现行《行政诉讼法》,允许法院在条件许可的情况下,可以依据法院对证据的把握变更行政裁决的结果,这样既可以减少当事人的负担,也可以减少行政机关的负担。
参考文献:
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作者简介:田雷,(1982-),男,河北保定人,河北经贸大学研究生学院2008级经济法专业硕士研究生,研究方向:财税
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