当前政府绩效管理问题探析

来源:用户上传      作者: 董申

　　摘 要：政府绩效管理对我国进行行政管理体制改革和增强政府能力具有十分重要的意义，是科学发展观具体落实在政府部门的体现。文章在介绍政府绩效管理相关概念的基础上，简要分析了我国政府绩效管理面临的主要困境，并对改善政府绩效管理提出了几个方面的建议。
　　关键词：政府；绩效管理；评估体系；机制
　　中图分类号：D630.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0041-02
　　
　　20 世纪 80 年代，西方一些主要国家相继进行了一场被称为“新公共管理运动”的政府改革。这一改革的主要内容是推进政府绩效管理，作为一种提高政府能力的强有力的治理工具，开始重塑政府形象。在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效管理也越来越引起理论界和实践界的重视。
　　一、政府绩效管理的相关概念及其意义
　　（一）政府绩效管理的相关概念
　　要准确把握政府绩效管理的内涵，首先要认识绩效和政府绩效。
　　“绩效”（performance）最早源于经济学上的一个概念，后来在人力资源管理方面被广泛运用。绩效，从字面上理解，“绩”是指业绩、成绩，即员工的工作结果；“效”是指效率、效果或功效，即员工的工作行为。绩效一般是指个人或组织开展的活动所取得的成就或产生的积极效果, 是组织成员所期望的通过努力达到目标的结果。
　　“绩效”用于对政府行为效果的衡量，反映的是政府绩效。所谓政府绩效，是行政机关利用法律、政策等手段进行社会管理活动和自身管理活动所产生的工作成就以及积极效果，是政府在行使其职能过程中管理能力的具体体现。一般认为，政府绩效主要包括政治绩效、经济绩效和社会绩效。
　　对绩效管理的研究，美国国家绩效评估中的绩效衡量小组（performance measurement study team）曾给它下了一个经典性的定义。所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。简而言之，绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程[1]。这一定义指出了绩效管理的本质，但过于西化，结合公共部门绩效管理发展变化的过程，政府绩效管理是指运用科学的方法，标准和程序，对政府机关的业绩成就和实际工作作出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高[2]。
　　（二）政府绩效管理的意义
　　随着经济社会的不断发展变化，我国政府行政管理体制改革面临挑战，推进政府绩效管理对提升我国政府执政能力具有十分重要的意义。
　　首先，开展政府绩效管理有利于深化政府行政管理体制改革，提高政府执行力和公信力。随着我国行政体制改革的不断深入，公众和其他社会组织对政府管理能力和公共服务质量提出了更高的要求。开展政府绩效管理有利于促进政府机关不断改进管理方式，优化行政资源，提高行政效率，提高人民群众对政府的满意度，增强政府的公信力。
　　其次，开展政府绩效管理有利于落实科学发展观，形成强有力的目标导向。科学发展观要落到实处，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评价标准和考评体系。科学的绩效考评，将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，将为落实科学发展观、树立正确的政绩观提供有力的支撑。
　　第三，开展政府绩效管理有利于深化干部人事制度改革，加强公务员队伍建设。绩效管理建立在科学的理论和方法基础上，与公务员制度有机地结合以量化的直观形式，将组织评估与个人、特别是部门领导人的业绩评估结合起来，采用目标管理法、360度考评法以及平衡计分卡（Balanced Score Card，简称BSC）等科学方法，开辟了机关工作人员考核的新途径，为科学政绩考核、加强公务员队伍建设奠定了基础。
　　二、我国政府绩效管理面临的主要困境
　　随着我国社会经济的发展，绩效管理在理论和实践方面都取得了一定成效。但从总体上看尚处于探索阶段，实践中还存在诸多困境，主要表现在：
　　（一）相关的理论研究和实践不足
　　首先在理论研究方面，政府绩效管理属于世界性的难题。政府绩效的公共性，决定了很多内容难以量化，有的甚至不能量化。加之我国政府绩效管理起步较晚，现在基本处于萌芽状态。其次还存在理论研究与管理实践严重脱节的问题。目前，政府绩效管理的研究主体是高校等科研机构，政府部门的主动参与甚少，有些政府部门拒绝为学者们的研究提供数据，造成公共行政管理研究的停滞[3]。
　　（二）缺乏统一的法律、法规和相关政策保障
　　当前我国的政府绩效管理工作多数都处于自发状态，国家尚未制定统一的法律、法规和可操作性的相关政策来规范其执行。因而，各级政府的绩效管理往往带有一定的盲目性和随意性。另外，绩效评估内容和评估机构的设置等几乎都是基于政府本身需要而定，没有客观的衡量标准，更没有形成制度化，评估结果难以作到客观、公正。
　　（三）评估主体单一
　　我国政府绩效管理的评估多数以官方评估为主，一般采取自上而下的内部评估形式，由上级对下级进行评估。相对缺乏广大民众的积极参与，特别是缺少有专家、学者和媒体组成的第三方评估，从而忽视了社会公众的利益与需求。政府评估实际上是政府部门的内部控制、监督行为，与公共管理的要求相去甚远[4]。此外，由于信息的不对称，公众难以掌握充分的信息对政府的绩效进行科学、公正的评判，这就难免会影响评估的客观性和准确性。
　　（四）缺乏科学的绩效管理评估体系和评估机制
　　1.评估指标体系设计缺乏科学性
　　一是评估指标设计主观性强。当前我国政府在进行绩效管理时，在绩效评估指标的设计上，虽普遍克服了传统的“GDP”顽症，但凭经验选择易于界定和衡量的指标，缺乏数据支持和科学的分析测评，使得评估指标无法全面综合反映政府部门的真实绩效。
　　二是政府绩效评估的指标结构不合理。主要体现在三个方面：重经济增长指标、轻社会发展指标，对政府提供服务的数量和质量、公众满意度等指标缺乏关注；重短期产出、轻长期效益；重正向指标，轻负向指标，带来行政管理的低效率。
　　2.评估程序缺乏制度规范
　　目前，我国的政府绩效管理评估程序由于缺乏制度规范，评估过程存在很大的随意性，同时政府绩效管理评估过程具有封闭性、神秘性，缺少公众和媒体的监督。因此，政府绩效管理评估结果很难做到客观、公正[5]。
　　3.评估方式存在误区
　　从评估的方法上来看，政府绩效管理评估存在着重视定性评估、忽视定量评估的误区。使用这种简单、定性的评估方式容易影响评估的准确性，体现不出因层次、类型、岗位绩效要求的不同而带来的差异性，从而不能真正反映出各类政府部门及其管理人员工作的真实情况，导致考核与岗位责任和实际效果脱钩，考核结果有失真的可能性，破坏了绩效管理的激励作用。
　　三、改善我国政府绩效管理的建议
　　政府实施绩效管理面临着诸多问题，为解决这些问题，应从以下几方面着手：
　　（一）加强理论研究，借鉴先进经验
　　要大力加强政府绩效管理理论的研究，让理论工作者和政府部门的实践工作者共同努力，作到定性与定量分析相结合，建立操作性强的评估模型[6]。同时，加强国家间政府绩效评估研究的交流与合作，注意吸收和借鉴发达国家有关政府绩效管理的先进经验，探讨和建立适合我国国情的政府绩效管理评估体系。

　　（二）加强政府绩效管理的立法工作
　　立法保障是开展政府绩效管理的前提和基础，成熟完善的法律制度也是绩效管理成功的保障。因此，加强政府绩效管理的当务之急是制定有关政府绩效评估的法律法规，使政府绩效管理成为对各级政府的法定要求，通过完善政策和立法使政府绩效管理走上法制化和规范化的道路。要从立法上确立政府绩效评估的地位和作用，通过法律规范评估活动，以提高公共管理水平。
　　（三）引入公民参与机制，实现政府绩效管理评估主体的多元化
　　政府绩效评估是政府绩效管理的重要内容。政府绩效管理必须由政府的服务对象――社会公众和当事人来评价。引入公民参与机制是改善政府绩效管理的一个有效途径。在这一点上，可以借鉴英国的作法。英国地方政府工作人员绩效评估评审团的成员由四部分成员组成：一是本部门的最高负责人；二是实际执行人员；三是工会的负责人；四是被服务的第三方人员[7]。
　　也可以采用目前国内具有代表性的几种模式：如“甘肃模式”，即委托独立的第三方――兰州大学“中国地方政府绩效评价中心”来组织实施；如“福建模式”，即由省政府的专门评价考核机构统一协调推进政府各部门的相关评价考核工作。还有一些地方进行的充分体现民主的 “万人评议政府”活动。因此，政府绩效评估应在对指标进行分析的基础上，进行分类，对不同类型的指标采用不同的评估方式，评估主体应包括政府官员、专家学者、人大代表等，突出不同指标的特性，体现多方参与，反映各种模式的优点，克服缺点，增强评价考核的科学性、代表性[8]。
　　（四）建立健全科学的政府绩效管理评估体系和管理机制
　　1.建立科学的评估指标体系。绩效评估最终要用量化的综合指数来反映政府相关部门的绩效情况，现阶段我们就应该以科学发展观为指导，建立符合各级政府实际的、可量化的、操作性强的绩效评估体系。各级政府的绩效指标设计要涵盖经济效益、政治效益、社会效益三大部分。
　　2.完善绩效管理评估程序。要根据经济和社会发展的实际情况合理确定绩效管理目标，设立专门的机构进行绩效测量，扩大评估主体范围，明确绩效评估对象、内容和范围，绩效评估的程序和实施办法，绩效评估的监督办法和责任制度。同时公开政府绩效管理评估过程，接受公众和媒体的监督。
　　3.实行正确的评估方式。在制定绩效管理指标体系时就应该尽量做到指标的量化处理，坚持长期与短期的评估相结合。在评估时切实做到严格按照已设计的指标体系来进行评估。另外，各级政府积极探索加强公务员考核标准及办法的作法和措施，根据德、能、勤、绩全面考核的要求，根据不同的岗位、不同的职责、不同的任务设计相应的考核指标，科学确立指标的权数。在各项指标中，要加大绩效的权重，突出业绩导向，对绩效的评估，不仅要考虑绩效的数量和质量，而且要考虑完成工作的时间和水平。在此基础上，建立健全激励约束机制和管理机制。
　　
　　参考文献：
　　[1]张成福，党秀云.公共管理学（修订版）[M].北京:中国人民大学出版社，2001:275.
　　[2]左林.我国政府绩效评估的困境及其对策分析[J].云南行政学院学报，2006,（6）.
　　[3]白永利.我国政府绩效管理:内涵、困境及对策[J].长春金融高等专科学校学报，2007，（3）.
　　[4]王宇龙.公共支出绩效“热”考评中的“冷”思考[J].中央财经大学学报，2007，（2）.
　　[5]胡景涛.政府绩效管理相关问题探讨[J].会计师，2009,（11）.
　　[6]杨莹，柴美娟.浅谈我国政府绩效管理存在的问题及其应对措施[J].浙江工商职业技术学院学报，2009，（4）.
　　[7]杨军.政府绩效管理的内涵、现状及其完善[J].苏州大学学报：哲学社会科学版，2006，（6）.
　　[8]陈岩.政府绩效管理新探[J].党史文苑，2009,（12）.
　　（责任编辑/范秀利）

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