PPP模式为新型城镇化助力
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摘 要：当前，我国正在实施新型城镇化戰略，但是诸多因素阻碍了新型城镇化的发展。在新型城镇化中引入PPP模式缓解了资金短缺的压力，实现了融资主体多元化，分散了地方政府的债务风险，并提高了市场配置城镇化建设资源的效率。文章对新型城镇化的发展现状及PPP模式在新型城镇化中存在的难点问题进行了分析，并提出了完善PPP模式政策建议，优化PPP模式在新型城镇化中的应用。
关键词：PPP模式；新型城镇化；融资
一、新型城镇化现状
推动新型城镇化的发展是适应我国当前国情的重要举措，是实现城乡统筹，城乡一体，和谐发展，以人为本的战略决策。新型城镇化与传统城镇化相比，传统城镇化缺乏人文气息，空间布局不够合理，强调的是土地的城镇化。而新型城镇化是以人的全面发展为核心的城镇化，更加注重保护农民利益。中国城镇化与发达国家相比起步较晚，水平较低。根据中国六次人口普查数据显示历次城镇化水平依次为：12.84%，17.58%，20.43%，25.84%，35.39%，49.68%。目前城镇化率政府最新的统计数据为53.7%，从数据中可以看出我国城镇化水平在逐年提升，但与发达国家平均城镇化水平在80%左右的数据相比还存在较大差距。2014年我国新型城镇化规划（2014-2020）中提出新型城镇化发展目标为到2020年城镇化率达到60%左右，2019年4月8日发改委提出继续优化城镇布局形态，加快城乡融合发展。为实现这一目标，新型城镇化建设要适应当前的社会主义市场经济，党的十八届三中全会中将市场在资源配置中起“基础性”作用修改为“决定性作用”，并鼓励社会资本通过特许经营等方式在城市基础设施的投资和建设中发挥其作用。这表明我国在推进新型城镇化过程中，积极鼓励和吸引社会资本加入到其中也是条路径选择，通过社会资本与政府合作的方式，即采用PPP模式为新型城镇化发展助力。
二、PPP模式在新型城镇化中存在的问题
（一）缺少系统性政策指引
我国PPP模式应用于新型城镇化建设中面临着政策文件缺失的难点。一方面，缺少PPP模式生命全周期的系统性的政策指南，现有的政策及法律文件还不能够完全满足PPP模式在运营过程中遇到的现实问题，现有的政策仅限于鼓励社会资本的投入这一方面。另一方面，在城镇化建设中PPP模式主要应用于基础设施及公共服务领域，这类项目的投资规模较大，建设周期较长，一般都长达10年到30年，PPP项目周期长导致在项目的建设、运营、移交环节均会存在诸多不确定的风险因素，这也为PPP项目运行带来了挑战。可能由于政府人员的更迭导致PPP项目的工作交接不及时，交接手续较繁琐，影响PPP项目的运行效率等问题的出现。
（二）项目运行不规范
一些项目仅仅将PPP当作一种投融资工具，社会资本过分依赖和滥用政府信用。PPP模式是新型城镇化建设的一种工具，但是，一些地方政府不负责的将一些手续不全或不符合规定的私人部门加入到PPP项目中，还有部分PPP项目不符合公共产品属性，政府也采取了付费机制，这就会导致较大政府债务隐患，给地方政府、投资方和当地城镇化的发展带来一系列风险。另外，完成一个PPP项目往往需要花费大量的人力、物力和财力。从它的识别、准备、采购、再到运营需要较长时间。但是，一些地方政府盲目的推广PPP模式，为了提高发展速度，简化很多程序。合同还没有完全签订，PPP项目就已经开工了；具体的实施方案还没有落实，相关的框架协议已经签订了等等。针对上述PPP不合规的现象2017年财政部办公厅《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》的发布和财政部PPP项目库清库工作的开展，不仅给高速发展的PPP踩了一脚“急刹车”，也对过去一些不符合PPP发展初衷的项目进行纠正，是对PPP发展战略和策略的调整。
（三）政府职能边界不清
如果一些项目不属于政府职能范围之内，就不需要采用PPP模式，比如私立学校，私立医院等，这些不属于政府职能范围。私有化不属于PPP，现实的PPP实施方案当中，不少将私有化也作为PPP模式来使用，错误的认为只要政府和社会资本政府部门共同出资就是PPP模式了。另外，监督管理者与参与者的双重身份，导致政府管理部门之间的界限混淆，并且缺少全国性的管理监督机构，PPP项目缺乏统一的认定裁量标准。导致地方政府职权的任意性。同时对于地方政府与社会资本的关系如何平衡也是PPP模式发展面临的一大难题。
三、PPP模式在新型城镇化中的应用对策分析
（一）完善相关政策体系
我国目前的相关政策法规还不完善，缺乏权威性，应建立系统完善的PPP模式政策指引，为PPP模式的良性发展奠定理论基础。从政策上严格规范PPP模式的运行，从制度上优化PPP模式的投资，为社会资本创造更好的投资环境。同时加强对财政收入的规划和利用，以争取最大的资源利用率。在新型城镇化建设中的PPP项目建设周期大都较长，针对这一现象所产生的风险及利润分配问题，国家应明确政府与私人部门之间的风险分担机制，违约赔偿机制及利润分配机制等，并规范PPP项目在运行期间的政府人员更迭所导致的交接工作不及时的问题，简化交接手续，提高交接效率。
（二）规范PPP项目发展
国家发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》和财政部的清库工作，并不是国家不鼓励发展PPP模式，也不是对PPP项目的叫停，而是希望PPP模式可以回归初心，目前财政部的清库工作已进入尾声，PPP合规项目将会迎来更适合其发展的环境和机遇。PPP项目想要顺利运行，就应该符合规定的程序，不能为了应付工作任意改变其规定，导致PPP项目发展畸形。同时，应加强PPP项目监督管理工作，依托国家政务服务平台建设“互联网+监管”强化地方和部门监管工作。另外，应建立定期自查机制并开展滚动核查和绩效评估，利用国家PPP项目信息平台对私人部门对PPP项目合同履行情况进行监督，以及严格监测项目公司财务状况，对PPP项目可能产生的风险做到早预警、早防控。 （三）厘清政府職能
在PPP模式下，政府的职能要进行转变，不能一味采取老旧的做法，政府应将自己从参与者的身份转变为监督管理者。不仅要有效监督项目的建设、运行、移交等环节，还要保障社会公众的公共利益。社会资本是逐利的，想要吸引社会资本加入到新型城镇化的建设中来，不仅要做一个好的监督管理者，还要做一个好的利益制定者。采取PPP模式时要充分考虑社会资本在项目中的利润，制定合理的资本回报率。利润率不能太低会导致社会资本积极性差，也不能利润率太高造成社会资本恶性的竞争。此外，还要严格约束和规范政府部门的投资行为，避免与社会资本争利的情况发生。新型城镇化PPP项目的目的是为了高效实现政府公共部门职能，满足社会公众的需要。厘清政府职能并健全社会资本投资健康发展的工作机制，为PPP项目的运行营造良好的发展环境。
四、结语
构建新型城镇化建设投融资体系要有新思路，PPP模式不仅有利于提高社会资金的投资积极性、解决了项目融资来源单一的难题，还能在城镇化建设中充分发挥私人部门的管理模式及技术优势。但在运用PPP模式的过程中仍存在一定的局限性，我们要严格规范PPP模式的发展。在过去1年，国家发布的相关规范PPP模式的政策文件及财政部的清库工作，规范了地方政府融资、助力金融防风险，同时给“伪”PPP项目重重一击，使PPP项目回归本来的正途，也为PPP模式的健康可持续发展营造良好的环境。这些措施也更加适应我国国情，有利于形成新型城镇化PPP项目的长效运行机制，促进新型城镇化和PPP模式的健康发展。
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作者简介：郭晓爽（1993- ），女，吉林双辽人，吉林财经大学，硕士研究生，研究方向：税收理论与政策。
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